Глава 1: Общественное управление Петербурга во второй половине xix в.

 

 

1. Общественное управление Петербурга в 1840-х — начале 1870-х годов

В России участие жителей в управлении делами городов имеет давнюю традицию. Целенаправленное формирование государственной властью системы органов городского общественного управления принято относить к XVIII в. Важнейшим этапом этого процесса стала городская реформа императрицы Екатерины II. (Илл.: Екатерина II) В изданной ею «Жало­ван­ной гра­мо­те на пра­ва и вы­го­ды го­ро­дам Рос­сий­ской им­пе­рии» (21 ап­ре­ля 1785 г.) «го­род» впер­вые был при­знан юри­ди­че­ским ли­цом, имею­щим от­лич­ные от го­су­дар­ст­ва ин­те­ре­сы и ну­ж­ды. (Илл.: «Жалованная грамота… городам»; Серебряный ковчег, в котором хранится грамота – обе илл. см. в: Ленинградская панорама, 1985, № 7) При этом в со­став го­род­ско­го об­ще­ст­ва вклю­ча­лась не толь­ко тор­го­во-про­мыш­лен­ная часть на­се­ле­ния, но и все жи­те­ли, про­жи­ваю­щие в го­ро­де. За­бо­та об об­ще­ст­вен­ных ну­ж­дах воз­ла­га­лась на но­вые ор­га­ны го­род­ско­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния, по­лу­чив­шие все­со­слов­ный ха­рак­тер. Эти ор­га­ны — Об­щая и Шес­ти­глас­ная ду­мы — на­де­ля­лись не­ко­то­рой са­мо­стоя­тель­но­стью. По­это­му на­ча­ло ста­нов­ле­ния го­род­ско­го са­мо­управ­ле­ния в Рос­сии тра­ди­ци­он­но свя­зы­ва­ют с да­ро­ва­ни­ем Жа­ло­ван­ной гра­мо­ты го­ро­дам. Од­на­ко прин­ци­пы, дек­ла­ри­ро­ван­ные в ней, не бы­ли прак­ти­че­ски реа­ли­зо­ва­ны.

Жа­ло­ван­ная гра­мо­та го­ро­дам вплоть до 1846 г., ко­гда бы­ло при­ня­то По­ло­же­ние об об­ще­ст­вен­ном управ­ле­нии Пе­тер­бур­га, ос­та­ва­лась ос­нов­ным до­ку­мен­том, ре­гу­ли­ро­вав­шим об­ще­ст­вен­ное уст­рой­ст­во столицы, как и дру­гих рос­сий­ских го­ро­дов. Но од­ни ее по­ло­же­ния к то­му вре­ме­ни бы­ли све­де­ны на нет по­сле­дую­щи­ми за­ко­но­да­тель­ны­ми ак­та­ми, хо­тя фор­маль­но ос­та­ва­лись не от­ме­нен­ны­ми, дру­гие бы­ли пе­ре­черк­ну­ты са­мой жиз­нью. Все за­ко­но­да­тель­ст­во об об­ще­ст­вен­ном уст­рой­ст­ве го­ро­дов бы­ло за­пу­тан­ным и не­оп­ре­де­лен­ным, дав­но пе­ре­ста­ло от­ве­чать по­треб­но­стям их раз­ви­тия.

Во­прос о пре­об­ра­зо­ва­нии об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния в го­ро­дах был постав­лен пра­ви­тель­ст­вом еще в 1821 г., но толь­ко в на­ча­ле 40-х го­дов при­ни­ма­ет­ся ре­ше­ние о про­ве­де­нии в ка­че­ст­ве пер­во­го ша­га ре­фор­мы об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния Петербурга — сто­ли­цы и са­мо­го круп­но­го го­ро­да Рос­сий­ской им­пе­рии.

Об­ще­ст­вен­ное управ­ле­ние Пе­тер­бур­га в ка­нун го­род­ской ре­фор­мы 1846 г. со­стоя­ло из Со­б­ра­ния го­род­ско­го об­ще­ст­ва, Об­щей и Шес­ти­глас­ной дум во гла­ве с го­род­ским го­ло­вой. Осо­бен­но­стью струк­ту­ры об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния рос­сий­ских го­ро­дов (вплоть до 1870 г.) яв­ля­лось фак­ти­че­ское от­сут­ст­вие вы­бор­но­го пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на, на­де­лен­но­го рас­по­ря­ди­тель­ны­ми (по тер­ми­но­ло­гии то­го времени — со­ве­ща­тель­ны­ми) функ­ция­ми. Их осу­ще­ст­в­ля­ло Со­б­ра­ние го­род­ско­го об­ще­ст­ва, ко­то­рое со­зы­ва­лось вся­кий раз, ко­гда тре­бо­ва­лось вы­не­сти об­ще­ст­вен­ный при­го­вор (по­ста­нов­ле­ние) да­же по са­мым не­зна­чи­тель­ным во­про­сам или про­из­ве­сти вы­бо­ры на раз­лич­ные об­ще­ст­вен­ные долж­но­сти. Та­кой по­ря­док был край­не не­удо­бен, сви­де­тель­ст­во­вал о не­раз­ви­то­сти форм об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния в го­ро­дах. Ев­ро­пей­ский му­ни­ци­паль­ный строй в то вре­мя ба­зи­ро­вал­ся уже на ос­но­ве пред­ста­ви­тель­ст­ва. В со­став го­род­ско­го об­ще­ст­ва, во­пре­ки пер­во­на­чаль­но­му смыс­лу Жа­ло­ван­ной гра­мо­ты, вхо­ди­ли обы­ва­те­ли, при­над­ле­жав­шие ис­клю­чи­тель­но к «город­ским со­сло­ви­ям»: куп­цы, ме­ща­не, ре­мес­лен­ни­ки. Об­ла­дав­шие не­дви­жи­мой соб­ст­вен­но­стью дво­ря­не, ли­ца ду­хов­но­го зва­ния, раз­но­чин­цы в Пе­тер­бур­ге, как и в про­чих рос­сий­ских го­ро­дах, «по уко­ре­нив­ше­му­ся обы­чаю» из со­ста­ва го­род­ско­го об­ще­ст­ва ока­за­лись уст­ра­нен­ны­ми и в об­ще­ст­вен­ном управ­ле­нии не уча­ст­во­ва­ли.

Для уча­стия в го­род­ских со­б­ра­ни­ях с пра­вом го­ло­са тре­бо­вал­ся оп­ре­де­лен­ный иму­ще­ст­вен­ный ценз. В Пе­тер­бур­ге, по све­де­ни­ям, пред­став­лен­ным са­мой Ду­мой, в на­ча­ле 1840-х го­дов пра­во го­ло­са име­ли око­ло 5 тыс. че­ло­век: купцов — 2405, мещан — 1402 и ремесленников — 9491.

Вы­бо­ры в ор­га­ны об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния про­во­ди­лись раз в три го­да. В ис­пол­ни­тель­ный орган — Шес­ти­глас­ную ду­му (на­зва­ние со­хра­ни­лось с ека­те­ри­нин­ских вре­мен, ко­гда в нее вхо­ди­ли пред­ста­ви­те­ли 6 со­сло­вий) из­би­ра­лось 4 че­ло­ве­ка от куп­цов и по од­но­му от ме­щан и ре­мес­лен­ни­ков.

Об­щая ду­ма к на­ча­лу 40-х го­дов пол­но­стью ут­ра­ти­ла свое на­зна­че­ние рас­по­ря­ди­тель­но­го ор­га­на и пре­вра­ти­лась в не­кий вспо­мо­га­тель­ный при­да­ток Шес­ти­глас­ной ду­мы. По ее пред­пи­са­ни­ям глас­ные (де­пу­та­ты Об­щей ду­мы) ис­пол­ня­ли раз­лич­ные хо­зяй­ст­вен­ные по­ру­че­ния. На вы­бо­рах 1842 г. в Об­щую ду­му бы­ло из­бра­но 38 глас­ных: 13 — от куп­цов, 12 — от ме­щан и 12 — от ре­мес­лен­ни­ков2. (В сумме получается 37)

По­ря­док про­ве­де­ния вы­бо­ров не был чет­ко рег­ла­мен­ти­ро­ван. В од­ном из офи­ци­аль­ных до­ку­мен­тов об­ще­ст­вен­ные вы­бо­ры в сто­ли­це опи­сы­ва­ют­ся так: «Го­род­ское об­ще­ст­вен­ное на­чаль­ст­во не со­став­ля­ло пред­ва­ри­тель­но­го спи­ска гра­ж­дан, имею­щих пра­во го­ло­са на вы­бо­рах, по­сы­ла­ло по­ве­ст­ки, мож­но ска­зать, на уда­чу, а ино­гда и во­все не по­сы­ла­ло их; рас­по­ря­жа­лось вы­бо­ра­ми по про­из­во­лу и са­мо да­ва­ло по­вод к бес­по­ряд­кам в об­ще­ст­вен­ных со­б­ра­ни­ях. К вы­бо­рам яв­ля­лось обык­но­вен­но от 100 до 500 че­ло­век, при­над­ле­жа­щих боль­шей ча­стью к низ­шим со­сло­ви­ям и со­вер­шен­но бес­ка­пи­таль­ных. В со­б­ра­ни­ях сих бы­ло бо­лее шу­ма, чем по­ряд­ка и всем ру­ко­во­ди­ло не­сколь­ко ис­кус­ных ин­три­га­нов, имев­ших свои ко­ры­ст­ные ви­ды»3.

На об­ще­ст­вен­ные уч­ре­ж­де­ния Жа­ло­ван­ная гра­мо­та го­ро­дам воз­ла­га­ла пре­ж­де все­го за­бо­ту о хо­зяй­ст­вен­ных ну­ж­дах го­ро­да, о «при­ра­ще­нии го­род­ских до­хо­дов на поль­зу го­ро­да», обо всем, что «к бла­гу и вы­го­дам жи­те­лей слу­жить мо­жет». Од­на­ко, во­про­сы, свя­зан­ные с бла­го­ус­т­рой­ст­вом го­ро­да, его са­ни­тар­ным со­стоя­ни­ем, по­жар­ной безо­пас­но­стью, обес­пе­че­ни­ем на­се­ле­ния про­до­воль­ст­ви­ем и пр. из ве­де­ния Ду­мы по су­ще­ст­ву ока­за­лись изъ­я­ты и бы­ли от­не­се­ны к ком­пе­тен­ции по­ли­ции (упра­ва бла­го­чи­ния), Ко­ми­те­та го­род­ских строе­ний и не­ко­то­рых дру­гих уч­ре­ж­де­ний. Обя­зан­но­сти Ду­мы сво­ди­лись в ос­нов­ном к взы­ска­нию по­да­тей и не­дои­мок, вы­да­че пас­пор­тов, кон­тро­лю над ис­пол­не­ни­ем по­вин­но­стей, на­ла­гае­мых на по­дат­ные со­сло­вия и пр. По оцен­ке ми­ни­ст­ра внут­рен­них дел Л. А. Пе­ров­ско­го, Ду­ма пол­но­стью ут­ра­ти­ла зна­че­ние, ко­то­рое ей при­да­ва­лось из­на­чаль­но, «сде­ла­лась по пре­иму­ще­ст­ву ис­пол­ни­тель­ным ме­стом по де­лам ка­зен­ным и од­ним толь­ко хра­ни­ли­щем го­род­ских сумм»4. (Илл.: Л.А. Перовский) К то­му же все де­ла ве­ли не вы­бор­ные чле­ны Шес­ти­глас­ной ду­мы, а чи­нов­ни­ки со­стоя­щей при ней кан­це­ля­рии (в ее шта­те чис­лил­ся 101 че­ло­век).

В на­ча­ле 1840-х го­дов Ми­ни­стер­ст­во внут­рен­них дел при­зна­ло не­об­хо­ди­мость без­от­ла­га­тель­ной ре­ор­га­ни­за­ции об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния Пе­тер­бур­га. (Илл.: Здание МВД) Ос­нов­ную цель ре­фор­мы ми­ни­стер­ст­во ви­де­ло в уси­ле­нии ро­ли об­ще­ст­вен­ных уч­ре­ж­де­ний в управ­ле­нии го­род­ским хо­зяй­ст­вом. Пре­ду­смат­ри­ва­лось вос­ста­но­вить струк­ту­ру ор­га­нов об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния в со­от­вет­ст­вии с Жа­ло­ван­ной гра­мо­той го­ро­дам, а так­же при­влечь к уча­стию в об­ще­ст­вен­ном управ­ле­нии лиц из при­ви­ле­ги­ро­ван­ных со­сло­вий, од­но­вре­мен­но ог­ра­ни­чив влия­ние на об­ще­ст­вен­ные де­ла ма­ло­со­стоя­тель­ных, не­об­ра­зо­ван­ных го­ро­жан. По мне­нию ми­ни­ст­ра внут­рен­них дел, эти ме­ры долж­ны бы­ли спо­соб­ст­во­вать по­вы­ше­нию пре­сти­жа об­ще­ст­вен­ных уч­ре­ж­де­ний и по­зво­лить по­сте­пен­но осу­ще­ст­вить пе­ре­да­чу хо­зяй­ст­вен­ных функ­ций от бю­ро­кра­ти­че­ских струк­тур вы­бор­но­му об­ще­ст­вен­но­му ор­га­ну.

По­ло­же­ние об об­ще­ст­вен­ном управ­ле­нии С.-Пе­тер­бур­га бы­ло ут­вер­жде­но ца­рем 13 фев­ра­ля 1846 г.5По­ло­же­ни­ем бы­ло за­кре­п­ле­но пра­во на уча­стие в об­ще­ст­вен­ном управ­ле­нии лиц не­по­дат­ных со­сло­вий. В со­став го­род­ско­го общест­ва вклю­ча­лись обы­ва­те­ли не толь­ко «по пра­ву со­стоя­ния», но и «по пра­ву соб­ст­вен­но­сти». Они бы­ли по­де­ле­ны на 5 раз­ря­дов: 1) по­том­ст­вен­ные дво­ря­не, имею­щие не­дви­жи­мую соб­ст­вен­ность в сто­ли­це; 2) лич­ные дво­ря­не, по­чет­ные гра­ж­да­не, раз­но­чин­цы, так­же об­ла­даю­щие соб­ст­вен­но­стью в сто­ли­це; 3) куп­цы; 4) ме­ща­не и 5) ре­мес­лен­ни­ки.

Дру­гое важ­ней­шее пре­об­ра­зо­ва­ние за­клю­ча­лось в пе­ре­не­се­нии рас­по­ря­ди­тель­ных функ­ций с «го­род­ско­го об­ще­ст­ва» на со­б­ра­ние его уполно­мо­чен­ных — Об­щую ду­му. В но­во­м По­ло­же­нии говорилось, что Об­щая ду­ма «пред­став­ля­ет со­бой го­род­ское об­ще­ст­во и дей­ст­ву­ет его име­нем». Она вхо­дит в обсуж­де­ние дел во всех тех слу­ча­ях, «ко­гда за­кон тре­бу­ет по сим де­лам об­ще­ст­вен­но­го при­го­во­ра». Кро­ме то­го Об­щая ду­ма должна была про­из­во­дить вы­бо­ры и во все об­ще­ст­вен­ные долж­но­сти. Роль Со­б­ра­ния го­род­ско­го об­ще­ст­ва от­ны­не ог­ра­ни­чи­ва­лась лишь из­бра­ни­ем глас­ных в Об­щую ду­му, для че­го пол­но­прав­ные го­ро­жа­не со­зы­ва­лись один раз в три го­да. Для по­лу­че­ния из­би­ра­тель­но­го пра­ва ус­та­нав­ли­вал­ся дос­та­точ­но вы­со­кий иму­ще­ст­вен­ный ценз. Бы­ли ус­та­нов­ле­ны воз­рас­тной ценз — 21 год и ценз оседлости — 2 го­да. Не­по­сред­ст­вен­но уча­ст­во­вать в вы­бо­рах мог­ли толь­ко муж­чи­ны. Жен­щи­ны, ко­то­рые по сво­ему иму­ще­ст­вен­но­му или со­ци­аль­но­му по­ло­же­нию по­лу­ча­ли из­би­ра­тель­ные пра­ва, бы­ли обя­за­ны пе­ре­до­ве­рять свой го­лос ли­цам муж­ско­го по­ла.

Вы­бо­ры долж­ны бы­ли про­во­дить­ся по со­слов­ным раз­ря­дам. От ка­ж­до­го в Об­щую ду­му из­би­ра­лось от 100 до 150 глас­ных. Та­ким об­ра­зом, ее чис­лен­ность мог­ла до­хо­дить до 750 че­ло­век. В Об­щей ду­ме, кро­ме глас­ных, в ка­че­ст­ве по­чет­ных чле­нов мог­ли за­се­дать ли­ца, ис­пол­няв­шие пре­ж­де «с одоб­ре­ни­ем об­ще­ст­ва» выс­шие об­ще­ст­вен­ные долж­но­сти: го­род­ско­го го­ло­вы, со­слов­ных стар­шин, чле­нов Рас­по­ря­ди­тель­ной ду­мы и бур­го­ми­ст­ров в ма­ги­ст­ра­те6.

Об­щая ду­ма со­от­вет­ст­вен­но чис­лу ус­та­нов­лен­ных со­слов­ных раз­ря­дов со­стоя­ла из 5 от­де­ле­ний во гла­ве с со­слов­ным стар­ши­ной ка­ж­дое. Стар­ши­на из­би­рал­ся глас­ны­ми от­де­ле­ния и ут­вер­ждал­ся ге­не­рал-гу­бер­на­то­ром. Для за­ня­тия этой долж­но­сти тре­бо­вал­ся иму­ще­ст­вен­ный ценз 6 тыс. руб. Свои­ми со­слов­ны­ми де­ла­ми от­де­ле­ния за­ни­ма­лись са­мо­стоя­тель­но и по­рознь. Для ре­ше­ния дел, ка­саю­щих­ся не од­но­го, а не­сколь­ких от­де­ле­ний, до­пус­ка­лись со­вме­ст­ные за­се­да­ния. Со­б­ра­ния Об­щей ду­мы в пол­ном со­ста­ве на­зна­ча­лись по осо­бо­му рас­по­ря­же­нию ге­не­рал-гу­бер­на­то­ра.

Ис­пол­ни­тель­ным ор­га­ном об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния бы­ла Рас­по­ря­ди­тель­ная ду­ма (она за­ме­ни­ла преж­нюю Шес­ти­глас­ную). На нее воз­ла­га­лось не­по­сред­ст­вен­ное за­ве­до­ва­ние го­род­ски­ми де­ла­ми. Рас­по­ря­ди­тель­ная ду­ма со­стоя­ла из 12 чле­нов по вы­бо­ру от­де­ле­ний (3 от по­том­ст­вен­ных дво­рян, 3 от лич­ных дво­рян и по­чет­ных гра­ж­дан, 3 от ку­пе­че­ско­го со­сло­вия и 3 со­вме­ст­но от ме­щан и ре­мес­лен­ни­ков). Кро­ме то­го, в Рас­по­ря­ди­тель­ную ду­му вхо­дил «член от ко­ро­ны», на­зна­чае­мый ми­ни­ст­ром внут­рен­них дел по пред­став­ле­нию ге­не­рал-губер­на­то­ра.

Пред­се­да­те­лем как в Об­щей, так и Рас­по­ря­ди­тель­ной ду­мах был го­род­ской го­ло­ва, из­би­рае­мый на 6 лет. Го­род­ской го­ло­ва счи­тал­ся «глав­ным упол­но­мо­чен­ным все­го го­род­ско­го об­ще­ст­ва в со­во­куп­но­сти и на­чаль­ни­ком все­го го­род­ско­го управ­ле­ния».

По «По­ло­же­нию» 1846 г. пост го­род­ско­го го­ло­вы мог­ли за­ни­мать «толь­ко поч­тен­ней­шие ли­ца из дво­рян, по­чет­ных гра­ж­дан и куп­цов 1-й гиль­дии». Для го­род­ско­го го­ло­вы был ус­та­нов­лен иму­ще­ст­вен­ный ценз — 15 тыс. руб­. в не­дви­жи­мом иму­ще­ст­ве (в чер­те го­ро­да) или в ку­пе­че­ском ка­пи­та­ле и воз­растной ценз — не мо­ло­же 30 лет. Об­щая ду­ма из­би­ра­ла двух кан­ди­да­тов в го­ло­вы, од­но­го из них царь на­зна­чал го­род­ским го­ло­вой.

Пре­де­лы са­мо­стоя­тель­но­сти ор­га­нов об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния по По­ло­же­нию 1846 г. про­дол­жа­ли ос­та­вать­ся весь­ма уз­ки­ми. Ду­ма на­хо­ди­лась в под­чи­не­нии пе­тер­бург­ско­го ге­не­рал-гу­бер­на­то­ра и гу­бер­на­то­ра, не­по­сред­ст­вен­ный кон­троль осу­ще­ст­в­лял гу­бер­на­тор. Он мог пред­се­да­тель­ст­во­вать в Ду­ме «по сво­ему ус­мот­ре­нию», при об­су­ж­де­нии же еже­год­ной рос­пи­си до­хо­дов и рас­хо­дов дол­жен был пред­се­да­тель­ст­во­вать в ней «не­пре­мен­но». Он ут­вер­ждал жур­на­лы Рас­по­ря­ди­тель­ной ду­мы и т. п. Са­мо­стоя­тель­ность дей­ст­вий об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния в боль­шой ме­ре бы­ла ог­ра­ни­че­на вве­де­ни­ем в со­став ис­пол­ни­тель­но­го ор­га­на пра­ви­тель­ст­вен­но­го чиновника — «чле­на от ко­ро­ны».

За­ду­мы­вая ре­фор­му 1846 г., пра­ви­тель­ст­во, по су­ти де­ла, пред­при­ни­ма­ло экс­пе­ри­мент, ста­вив­ший це­лью по­сте­пен­ную пе­ре­да­чу не­ко­то­рых хо­зяй­ст­вен­ных функ­ций от бю­ро­кра­ти­че­ских струк­тур вы­бор­но­му об­ще­ст­вен­но­му ор­га­ну, спо­соб­но­му ис­пол­нять их эф­фек­тив­но.

Пер­вые вы­бо­ры в пред­ста­ви­тель­ный ор­ган об­ще­ст­вен­но­го управления — Об­щую ду­му про­во­ди­лись осе­нью 1846 г. На них из­би­ра­тель­ное пра­во по­лу­чи­ли 6170 че­ло­век: по­том­ст­вен­ных дво­рян 1490, лич­ных дво­рян и по­чет­ных гра­ж­дан 425, куп­цов 2218, ме­щан 1410 и ре­мес­лен­ни­ков 6278. 13 ок­тяб­ря 1846 г. обы­ва­те­ли всех со­сло­вий, по­лу­чив­шие пра­во го­ло­са, бы­ли при­гла­ше­ны в дом Дво­рян­ско­го со­б­ра­ния. В 10 ча­сов ут­ра, ко­гда яви­лось око­ло 3 тыс. че­ло­век, гу­бер­на­тор объ­я­вил со­б­ра­ние от­кры­тым. «Го­су­да­рю на­ше­му, бла­го­угод­но бы­ло… — ска­зал он, — вос­ста­но­вить во всей пол­но­те пра­ва, да­ро­ван­ные им­пе­рат­ри­цей Екатериной II. … Си­лой но­во­го По­ло­же­ния жи­те­ли сто­ли­цы всех со­сло­вий при­зва­ны к од­но­му об­ще­му де­лу: по­пе­че­нию о ну­ж­дах и поль­зах го­ро­да; ка­ж­до­му да­но уча­стие в этом вы­со­ком об­ще­ст­вен­ном де­ле из­бра­ни­ем глас­ных или чле­нов Об­щей ду­мы, ко­то­рые долж­ны быть блю­сти­те­ля­ми поль­зы го­ро­да и пред­ста­ви­те­ля­ми об­ще­ст­вен­ных по­треб­но­стей»9. В тот же день из­би­ра­те­ли при­нес­ли при­ся­гу «на со­блю­де­ние по­ряд­ка и бес­при­стра­стия в пред­стоя­щих вы­бо­рах», православные — в Ка­зан­ском со­бо­ре, католики — в Ека­те­ри­нин­ской и лю­те­ра­не в Пе­тро­пав­лов­ской церк­вах.

Для про­ве­де­ния вы­бо­ров из­би­ра­те­ли бы­ли раз­де­ле­ны на 15 уча­ст­ков по со­сло­ви­ям и мес­ту жи­тель­ст­ва. Вы­бо­ры на­ча­лись 15-го и бы­ли за­вер­ше­ны 25 ок­тяб­ря. Все­го в вы­бо­рах при­ня­ли уча­стие 2685 че­ло­век. Пред­ста­ви­те­ли пер­вых двух раз­ря­дов, при­чис­лен­ных те­перь к пол­но­прав­ным го­ро­жа­нам, про­яви­ли го­раз­до мень­ший по срав­не­нию с го­род­ски­ми со­сло­вия­ми ин­те­рес к вы­бо­рам. Из чис­ла об­ла­дав­ших из­би­ра­тель­ным пра­вом в них уча­ст­во­ва­ло по­том­ст­вен­ных дворян — 28%, дво­рян лич­ных и по­чет­ных граждан — 32%, купцов — 54%, мещан — 36% и ремесленников — 61%.

Пер­вая Ду­ма бы­ла сфор­ми­ро­ва­на в ко­ли­че­ст­ве 586 глас­ных: от­де­ле­ние по­том­ст­вен­ных дво­рян со­стоя­ло из 120 че­ло­век, лич­ных дво­рян и по­чет­ных граждан — из 100, купцов — из 149, мещан — 117 и ремесленников — из 10010. В офи­ци­аль­ном до­ку­мен­те за под­пи­сью ми­ни­ст­ра внут­рен­них дел С. С. Лан­ско­го ска­за­но: «По­сле 1846 г. от уча­стия в об­ще­ст­вен­ном со­б­ра­нии уст­ра­не­ны ре­ши­тель­но все, не имею­щие не­дви­жи­мой соб­ст­вен­но­сти или тор­го­во­го ка­пи­та­ла, даю­щих 100 руб. се­реб­ром до­хо­да… Ме­ра эта очи­сти­ла, так ска­зать, об­ще­ст­вен­ные со­б­ра­ния от чер­ни и при­влек­ла к ним поч­тен­ней­ших жи­те­лей сто­ли­цы»11. (Илл.: С.С. Ланской)

Вслед за из­бра­ни­ем Об­щей ду­мы на со­б­ра­ни­ях от­де­ле­ний со­стоя­лись вы­бо­ры стар­шин и их то­ва­ри­щей. На 13 но­яб­ря бы­ли на­зна­че­ны вы­бо­ры го­род­ско­го го­ло­вы. Пе­тер­бург­ское ку­пе­че­ст­во вы­ра­жа­ло край­нюю оза­бо­чен­ность по по­во­ду то­го, что от­ны­не ру­ко­во­дство об­ще­ст­вен­ным управ­ле­ни­ем го­ро­да ока­жет­ся в ру­ках дво­рян­ско­го со­сло­вия. На де­ле в те­че­ние все­го пе­рио­да дей­ст­вия го­ро­до­во­го По­ло­же­ния 1846 г. в долж­но­сти го­род­ско­го го­ло­вы на­хо­ди­лись ис­клю­чи­тель­но ли­ца, за­ня­тые в тор­го­во-про­мыш­лен­ной сфе­ре. Го­род­ски­ми го­ло­ва­ми по­сле­до­ва­тель­но бы­ли: ку­пец 1 гиль­дии, по­том­ст­вен­ный по­чет­ный гра­ж­да­нин В. Г. Жу­ков (1846–1850 гг.), по­том­ст­вен­ный по­чет­ный гра­ж­да­нин, ку­пец 1 гиль­дии И. П. Лес­ни­ков (1851–1857 гг.), ку­пец 1 гиль­дии В. А. Аль­фе­ров­ский (1857–1860 гг.), ку­пец 1 гиль­дии Н. И. По­гре­бов (1860–1878 гг.). (Илл.: В.Г. Жу­ков, И.П. Лес­ни­ков, В.А. Аль­фе­ров­ский, Н.И. По­гре­бов)

До на­ча­ла 1860-х го­дов Об­щая ду­ма в пол­ном со­ста­ве со­би­ра­лась край­не ред­ко: за 14 лет все­го 17 раз (для про­из­вод­ст­ва вы­бо­ров и по раз­ным тор­же­ст­вен­ным слу­ча­ям). Но это не да­ет ос­но­ва­ния счи­тать, что она во­об­ще без­дей­ст­во­ва­ла. Устано­вил­ся осо­бый по­ря­док рас­смот­ре­ния во­про­сов, ка­саю­щих­ся всех со­сло­вий. Они об­су­ж­да­лись в I отделении (по­том­ст­вен­ных дво­рян), и при­ня­тое там ре­ше­ние по­сту­па­ло для под­пи­са­ния в ос­таль­ные от­де­ле­ния Ду­мы. Не­де­мо­кра­тич­ность та­кой прак­ти­ки оче­вид­на. И тем не ме­нее с пер­вых ша­гов сво­ей дея­тель­но­сти Об­щая ду­ма по­ка­за­ла за­ин­те­ре­со­ван­ное от­но­ше­ние к ре­ше­нию хо­зяй­ст­вен­ных про­блем го­ро­да.

К се­ре­ди­не XIX в. (Рос­пись 1848 г.)12до­хо­ды Пе­тер­бур­га со­став­ля­ли не­сколь­ко бо­лее 2 млн руб. (2 045 547 руб.) Ос­нов­ны­ми стать­я­ми до­хо­дов бы­ли на­лог на вла­дель­цев не­дви­жи­мой собственности — 804 686 руб. и на­лог на тор­гов­лю и раз­но­го ро­да про­мыс­лы (к этой ка­те­го­рии на­ло­гов бы­ли от­не­се­ны и на­ло­ги на на­ем­ных ра­бо­чих и служащих — ад­рес­ный сбор) — 591 175 руб. Эти два на­ло­га да­ва­ли при­бли­зи­тель­но 68% от всей сум­мы по­сту­п­ле­ний. На­ло­ги с го­род­ских об­ще­ст­вен­ных иму­ществ (зе­мель, буя­нов) и об­роч­ных ста­тей при­но­си­ли все­го 153 300 руб. (7,5%). Ос­таль­ные поступления — око­ло 500 тыс. руб. (24,3%) — да­ва­ли кос­вен­ные, слу­чай­ные на­ло­ги и по­со­бия от каз­ны.

Ес­ли об­ра­тить­ся к рас­ход­ной час­ти бюд­же­та (1 955 461 руб.), то ока­жет­ся, что боль­шая часть средств пред­на­зна­ча­лась на ста­тьи, не имею­щие ни­ка­ко­го от­но­ше­ния к го­род­ско­му хо­зяй­ст­ву. Ос­нов­ные ас­сиг­но­ва­ния вы­де­ля­лись на сле­дую­щие ста­тьи: со­дер­жа­ние «мест и лиц» го­род­ско­го управ­ле­ния (об­ще­ст­вен­но­го, по­ли­цей­ско­го, су­деб­но­го, строи­тель­но­го, тю­рем­ную часть) — 685 582 руб., на со­дер­жа­ние по­ме­ще­ний для тех же «мест и лиц» (до­ма ге­не­рал-гу­бер­на­то­ра, тю­рем­ных зда­ний, по­ли­цей­ских уч­ре­ж­де­ний и др.) — 108 432, на раз­ме­ще­ние войск — 222 547 и, на­ко­нец, «по­со­бия по­сто­рон­ним ве­дом­ст­вам» (со­дер­жа­ние чи­нов­ни­ков по де­лам го­род­ско­го хо­зяй­ст­ва при Ми­ни­стер­ст­ве внут­рен­них дел и в управ­ле­ни­ях гу­бер­на­то­ра и ге­не­рал-гу­бер­на­то­ра) — 100 908, в об­щей слож­но­сти поч­ти 1,2 млн руб. В то же вре­мя ас­сиг­но­ва­ния на на­руж­ное бла­го­ус­т­рой­ст­во (сю­да вхо­ди­ли рас­хо­ды на ре­монт го­род­ских зда­ний, мос­тов, на­бе­реж­ных, мос­то­вых, тро­туа­ров, ос­ве­ще­ние улиц и т. п.) со­став­ля­ли лишь 291 586 руб., вме­сте со сред­ст­ва­ми на но­вые постройки — 483 000 руб. На бла­го­тво­ри­тель­ные и учеб­ные за­ве­де­ния вы­де­ля­лось 218 938 руб. Остальное — уп­ла­та дол­гов, мел­кие и не­пред­ви­ден­ные рас­хо­ды13.

По оцен­ке Ми­ни­стер­ст­ва внут­рен­них дел, дея­тель­ность Рас­по­ря­ди­тель­ной ду­мы уже пер­во­го вы­бор­но­го трех­ле­тия (1847—1849 гг.) да­ла ощу­ти­мые ре­зуль­та­ты. В 1851 г. пра­ви­тель­ст­во со­чло воз­мож­ным со­кра­тить вы­де­ляе­мые го­ро­ду по­со­бия из каз­ны, а к на­ча­лу 1860-х го­дов све­ло их на нет. Од­на­ко со­стоя­ние го­род­ских фи­нан­сов, не­смот­ря на уси­лия Ду­мы, ко­рен­ных из­ме­не­ний не пре­тер­пе­ло.

За 12 лет (1848—1860 гг.) го­род­ские до­хо­ды уве­ли­чи­лись все­го на 182 тыс. руб. (за 25 лет к 1872 г. — на 800 тыс. руб.). По су­ще­ст­ву ос­та­лась преж­ней и струк­ту­ра рас­ход­ной час­ти го­род­ско­го бюд­же­та: сред­ст­ва, вы­де­ляе­мые на бла­го­ус­т­рой­ст­во го­ро­да, на боль­ни­цы и бла­го­тво­ри­тель­ные за­ве­де­ния, на на­род­ное об­ра­зо­ва­ние, со­став­ля­ли не бо­лее 1/3 час­ти бюд­же­та.

По­ло­же­ние 1846 г. на практике по­зво­ли­ло лишь весь­ма не­зна­чи­тель­но рас­ши­рить ком­пе­тен­цию сто­лич­но­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния. Ему ос­та­ва­лись не­под­ве­дом­ст­вен­ны­ми ос­нов­ные от­рас­ли го­род­ско­го хо­зяй­ст­ва. Ду­ма по-преж­не­му лишь вы­де­ля­ла сред­ст­ва раз­ным уч­ре­ж­де­ни­ям, при­чем да­же без пра­ва осу­ще­ст­в­лять кон­троль за их рас­хо­до­ва­ни­ем. Го­род­ски­ми со­ору­же­ния­ми, со­дер­жа­ние ко­то­рых ле­жа­ло на обя­зан­но­сти об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния, за­ве­до­ва­ло строи­тель­ное ве­дом­ст­во Глав­но­го управ­ле­ния пу­тей со­об­ще­ния и пуб­лич­ных зда­ний. Та­кие важ­ные от­рас­ли го­род­ско­го хо­зяй­ст­ва как ос­ве­ще­ние, по­жар­ное де­ло, са­ни­тар­ный над­зор ос­та­ва­лись в рас­по­ря­же­нии по­ли­ции. На боль­ни­цы, бла­го­тво­ри­тель­ные за­ве­де­ния, на­род­ное об­ра­зо­ва­ние Ду­мой ас­сиг­но­вы­ва­лись сред­ст­ва При­ка­зу об­ще­ст­вен­но­го при­зре­ния, Ко­ми­те­ту по при­зре­нию ни­щих и не­ко­то­рым дру­гим ор­га­ни­за­ци­ям. Лишь не­мно­гие объ­ек­ты го­род­ско­го хо­зяй­ст­ва в са­мом де­ле на­хо­ди­лись в ру­ках Ду­мы. Это рын­ки, об­ще­ст­вен­ные скве­ры, пе­ре­во­зы че­рез Не­ву15.

Та­кое по­ло­же­ние не уст­раи­ва­ло Ду­му. Она стре­ми­лась к су­ще­ст­вен­но­му рас­ши­ре­нию функ­ций, пре­дос­тав­лен­ных ей в сфе­ре го­род­ско­го хо­зяй­ст­ва и управ­ле­ния. Но пер­вая же по­пыт­ка Ду­мы про­явить се­бя в ка­че­ст­ве го­род­ской об­ще­ст­вен­ной вла­сти, при­чем в рам­ках за­ко­на16, не­за­мед­ли­тель­но при­ве­ла к ата­ке на нее со сто­ро­ны наи­бо­лее кон­сер­ва­тив­ных сил в пра­ви­тель­ст­вен­ном ап­па­ра­те, ко­то­рые вы­дви­ну­ли тре­бо­ва­ние пе­ре­смот­реть По­ло­же­ние 1846 г. Ут­вер­ждалось, что пред­ста­ви­тель­ст­во в та­ких мас­шта­бах, в ка­ких оно вве­де­но в Пе­тер­бур­ге (750 глас­ных), не со­гла­су­ет­ся с ко­рен­ны­ми на­ча­ла­ми са­мо­дер­жа­вия и не­сет по­тен­ци­аль­ную уг­ро­зу су­ще­ст­вую­ще­му строю.

В за­ко­но­да­тель­ст­во об уст­рой­ст­ве об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния Пе­тер­бур­га бы­ли вне­се­ны су­ще­ст­вен­ные из­ме­не­ния. В 1859 г. с це­лью уси­ле­ния кон­тро­ля над Об­щей ду­мой она бы­ла под­чи­не­на «глав­но­му на­блю­де­нию и ве­де­нию» во­ен­но­го ге­не­рал-гу­бер­на­то­ра. Док­ла­ды ко­мис­сий и ее по­ста­нов­ле­ния впредь до­пус­ка­лось пе­ча­тать толь­ко с раз­ре­ше­ния гра­ж­дан­ско­го гу­бер­на­то­ра и под его лич­ную от­вет­ст­вен­ность. В 1862 г. чис­лен­ный со­став Об­щей ду­мы был умень­шен до 1/3 — 250 глас­ных. При этом вво­ди­лось та­кое нов­ше­ст­во как двух­сте­пен­ные вы­бо­ры в Об­щую ду­му: из­би­ра­те­ли на преж­них ос­но­ва­ни­ях вы­би­ра­ли глас­ных в со­слов­ные от­де­ле­ния, а уже из их со­ста­ва вы­би­ра­лось по 50 че­ло­век в Об­щую ду­му17.

С на­ча­ла 1860-х го­дов в об­ста­нов­ке об­ще­ст­вен­но­го подъ­е­ма в стра­не дея­тель­ность го­род­ской Ду­мы зна­чи­тель­но ак­ти­ви­зи­ро­ва­лась. Об­щая ду­ма ста­ла со­би­рать­ся не от слу­чая к слу­чаю, а дос­та­точ­но ре­гу­ляр­но. В 1861 г., т. е. до из­ме­не­ния ее струк­ту­ры и со­кра­ще­ния чис­лен­но­сти глас­ных, Ду­ма за­се­да­ла 11 раз, в то вре­мя как в пред­ше­ст­вую­щий пе­ри­од бы­ли го­ды, ко­гда она не со­би­ра­лась ни разу.

Для раз­ра­бот­ки от­дель­ных во­про­сов го­род­ско­го хо­зяй­ст­ва был соз­дан ряд спе­ци­аль­ных ко­мис­сий: о поль­зах и ну­ж­дах, са­ни­тар­ная и др. В 1865 г. в пол­ное за­ве­до­ва­ние Ду­мы от строи­тель­но­го ве­дом­ст­ва пе­ре­шли го­род­ские зда­ния, со­ору­же­ния, мо­ну­мен­ты, до­рож­ное хо­зяй­ст­во и про­чие объ­ек­ты. Ду­ма вы­ра­зи­ла го­тов­ность взять в свои ру­ки так­же и управ­ле­ние боль­ни­ца­ми и бо­го­угод­ны­ми за­ве­де­ния­ми, ко­то­рые со­дер­жа­лись за счет го­ро­да. При­зна­вая не­удов­ле­тво­ри­тель­ным по­ло­же­ние с по­ста­нов­кой на­чаль­но­го на­род­но­го об­ра­зо­ва­ния в сто­ли­це, она под­ня­ла во­прос о не­об­хо­ди­мо­сти уве­ли­че­ния чис­ла учеб­ных за­ве­де­ний для бед­ных сло­ев на­се­ле­ния, хо­да­тай­ст­во­ва­ла о пе­ре­да­че в ве­де­ние Ду­мы фи­нан­си­руе­мых ею при­ход­ских учи­лищ.

Эти пред­ло­же­ния Ду­мы не по­лу­чи­ли то­гда под­держ­ки пра­ви­тель­ст­ва, и ре­аль­ные ре­зуль­та­ты ее прак­ти­че­ской дея­тель­но­сти в 1860-е го­ды ока­за­лись не­ве­ли­ки. Бы­ли осу­ще­ст­в­ле­ны не­ко­то­рые ме­ры по улуч­ше­нию са­ни­тар­но­го со­стоя­ния го­ро­да, за­мо­щен ряд улиц, за­ло­жен сад на Ад­ми­рал­тей­ской и Пет­ров­ской пло­ща­дях, по­строе­на не­боль­шая го­род­ская боль­ни­ца, уве­ли­че­ны ас­сиг­но­ва­ния на на­род­ное об­ра­зо­ва­ние18.

Тем не ме­нее 60-е го­ды ос­та­ви­ли оп­ре­де­лен­ный след в ис­то­рии ста­нов­ле­ния об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния сто­ли­цы. С 1863 г. на­ча­ли вы­хо­дить «Из­вес­тия С.-Пе­тер­бург­ской го­род­ской об­щей ду­мы». (Илл.: «Известия С.-Петербургской городской общей думы») Ре­ше­ние из­да­вать соб­ст­вен­ный пе­чат­ный ор­ган бы­ло про­дик­то­ва­но стрем­ле­ни­ем Ду­мы са­мо­ут­вер­дить­ся, от­сто­ять прин­цип ав­то­ри­тет­но­сти об­ще­ст­вен­но­го уч­ре­ж­де­ния, при­влечь вни­ма­ние об­ще­ст­ва к го­род­ским де­лам. На стра­ни­цах «Из­вес­тий» Ду­ма не раз за­яв­ля­ла о се­бе как об ор­га­не об­ще­ст­вен­ной вла­сти, ко­то­рую уже не удов­ле­тво­ря­ют пре­де­лы пре­дос­тав­лен­ной ей ком­пе­тен­ции и рам­ки са­мо­стоя­тель­ных дей­ст­вий. В фев­ра­ле 1866 г. был на­пе­ча­тан док­лад дум­ской ко­мис­сии, где шла речь о не­об­хо­ди­мо­сти стро­го оп­ре­де­лить круг дел, ко­то­рые тре­бу­ют рас­смот­ре­ния и ут­вер­жде­ния пра­ви­тель­ст­вен­ной вла­стью, по ос­таль­ным же де­лам пре­дос­та­вить Ду­ме пра­во са­мой вы­но­сить по­ста­нов­ле­ния. Ут­вер­жда­лось, что боль­шин­ст­во дел «с поль­зой для го­ро­да и без вре­да для об­щих го­су­дар­ст­вен­ных ин­те­ре­сов мог­ли бы быть окон­ча­тель­но ре­шае­мы са­мим го­род­ским об­ще­ст­вен­ным управ­ле­ни­ем»19. В том же но­ме­ре «Из­вес­тий» был под­нят во­прос о пе­ре­да­че в ве­де­ние Ду­мы ис­пол­ни­тель­ной по­ли­ции, ина­че го­во­ря, о на­де­ле­нии об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния ад­ми­ни­ст­ра­тив­ны­ми функ­ция­ми20.

Но­вый этап в раз­ви­тии об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния Пе­тер­бур­га (для ос­таль­ных го­ро­дов фак­ти­че­ски его пер­вый этап) свя­зан с го­род­ской ре­фор­мой 1870 г.

 

2. Го­род­ские ре­фор­мы 1870 и 1892 гг.

Мо­ди­фи­ка­ция в 1862 г. Санкт-Пе­тер­бург­ско­го го­ро­до­во­го по­ло­же­ния 1846 г., пре­ж­де все­го со­кра­ще­ние чис­ла глас­ных с 750 до 250 че­ло­век, ней­тра­ли­зо­ва­ла про­ти­во­дей­ст­вие кон­сер­ва­тив­ных сил про­ве­де­нию об­щей ре­фор­мы в го­ро­дах. 20 мар­та 1862 г. по­сле­до­ва­ло «вы­со­чай­шее по­ве­ле­ние» «без­от­ла­га­тель­но при­сту­пить к улуч­ше­нию об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния во всех го­ро­дах им­пе­рии, при­ме­ня­ясь к при­ня­тым для Пе­тер­бур­га ос­нов­ным на­ча­лам». Од­на­ко про­грам­ма пра­ви­тель­ст­ва, пол­но­стью ори­ен­ти­ро­ван­ная на пе­тер­бург­ский об­ра­зец, в на­ча­ле 1860-х годов уже не мог­ла уст­ро­ить ши­ро­кую об­ще­ст­вен­ность, с мне­ни­ем ко­то­рой в но­вых ус­ло­ви­ях при­хо­ди­лось счи­тать­ся .(Илл.: Символический ключ С.-Петербурга; Герб С.-Петербурга – Петербургская городская дума, вкладка)

Пер­вый про­ект го­род­ской ре­фор­мы (1864 г.) до­воль­но да­ле­ко ото­шел от на­чаль­ных за­мы­слов пра­ви­тель­ст­ва, был при­бли­жен к бур­жу­аз­ным пра­во­вым нор­мам. В его ос­но­ву бы­ли по­ло­же­ны прин­ци­пы все­со­слов­но­сти пред­ста­ви­тель­ст­ва, раз­де­ле­ния рас­по­ря­ди­тель­ной и ис­пол­ни­тель­ной вла­стей, са­мо­управ­ле­ния го­род­ско­го об­ще­ст­ва. В про­ек­те на­шла от­ра­же­ние так на­зы­вае­мая «об­ще­ст­вен­ная» тео­рия са­мо­управ­ле­ния, в ос­но­ве ко­то­рой ле­жа­ло ис­клю­че­ние ме­ст­ных дел из сфе­ры го­су­дар­ст­вен­ных ин­те­ре­сов. В 1860—1870-е годы эта тео­рия по­лу­чи­ла ши­ро­кое рас­про­стра­не­ние в рос­сий­ском об­ще­ст­ве, ста­ла пред­ме­том об­су­ж­де­ния в на­уч­ной ли­те­ра­ту­ре, пуб­ли­ци­сти­ке и т. д. Об­ще­ст­вен­ность опи­ра­лась на нее как на сред­ст­во убе­дить пра­ви­тель­ст­во за­кре­пить за ор­га­на­ми са­мо­управ­ле­ния всю пол­но­ту вла­сти в ме­ст­ных де­лах. В рас­смат­ри­вае­мый пе­ри­од вре­ме­ни дан­ная тео­рия впол­не уст­раи­ва­ла и пра­ви­тель­ст­во, имев­шее на­ме­ре­ние пе­ре­ло­жить за­бо­ту о ме­ст­ных ну­ж­дах на пле­чи са­мо­го на­се­ле­ния. По сво­ему со­дер­жа­нию про­ект на­хо­дил­ся в рус­ле про­грес­сив­ных ре­форм на­ча­ла 60-х годов (зем­ской, су­деб­ной).

Од­на­ко его пер­вая ре­дак­ция не ста­ла окон­ча­тель­ной. Под­го­тов­ка го­род­ской ре­фор­мы за­тя­ну­лась на не­сколь­ко лет, и лишь в 1870 г. тре­тий по сче­ту ми­ни­стер­ский про­ект по­лу­чил си­лу за­ко­на2. За эти го­ды про­изош­ло рез­кое по­пра­ве­ние внут­ри­по­ли­ти­че­ско­го кур­са, что не мог­ло не вы­звать из­ме­не­ний в под­хо­де пра­ви­тель­ст­ва к ре­ше­нию про­бле­мы ме­ст­но­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния.

В ре­зуль­та­те по­сле­дую­ще­го ре­дак­ти­ро­ва­ния пер­во­го про­ек­та Го­ро­до­вое по­ло­же­ние при­ня­ло ме­нее про­грес­сив­ный, ог­ра­ни­чен­ный ха­рак­тер по срав­не­нию с ре­фор­ма­ми на­ча­ла 1860-х го­дов. Но ос­но­во­по­ла­гаю­щие прин­ци­пы про­ек­та 1864 г. не бы­ли под­верг­ну­ты ре­ви­зии. Пра­вя­щие кру­ги по­ни­ма­ли не­об­хо­ди­мость ре­фор­ми­ро­ва­ния ар­ха­ич­ной сис­те­мы об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния в го­ро­дах, бы­ли за­ин­те­ре­со­ва­ны в та­кой ее ре­ор­га­ни­за­ции, ко­то­рая соз­да­ла бы ус­ло­вия для бо­лее эф­фек­тив­но­го ве­де­ния го­род­ско­го хо­зяй­ст­ва.

Го­ро­до­вое по­ло­же­ние бы­ло ут­вер­жде­но ца­рем 16 ию­ня 1870 г.4Од­на­ко лишь че­рез два го­да 20 ию­ня 1872 г. бы­ли из­да­ны «Вы­со­чай­ше ут­вер­жден­ные Пра­ви­ла о при­ме­не­нии высочайше утвержденного 16 июня 1870 г. Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния к сто­ли­цам и городу Одес­се»5. (Илл. или Вставка: первая страница «Правил…») Вне­сен­ные в них из­ме­не­ния по срав­не­нию с за­ко­ном 16 ию­ня 1870 г. ка­са­лись в ос­нов­ном про­це­дур­ных во­про­сов и бы­ли вы­зва­ны по­треб­но­стью уп­ро­стить ме­ха­низм функ­цио­ни­ро­ва­ния го­род­ских дум в круп­ней­ших го­ро­дах. Вме­сте с тем учи­ты­вал­ся и объ­ем их дея­тель­но­сти, не со­пос­та­ви­мый с дру­ги­ми го­ро­да­ми.

По Го­ро­до­во­му по­ло­же­нию 1870 г. об­ще­ст­вен­ное управ­ле­ние строи­лось на на­ча­лах все­со­слов­но­сти, вы­бор­но­сти и са­мо­управ­ле­ния. По но­во­му за­ко­ну рас­по­ря­ди­тель­ные функ­ции осу­ще­ст­в­ля­ло уже не все го­род­ское об­ще­ст­во, а его пред­ста­ви­тель­ный орган — Го­род­ская ду­ма. Статья 54 Го­ро­до­во­го по­ло­же­ния гла­си­ла: «Го­род­ская ду­ма пред­став­ля­ет со­бой все го­род­ское об­ще­ст­во. На сем ос­но­ва­нии она вхо­дит в об­су­ж­де­ние дел, ка­саю­щих­ся все­го го­род­ско­го об­ще­ст­ва, и дей­ст­ву­ет его име­нем во всех слу­ча­ях, ко­гда за­кон тре­бу­ет по сим де­лам об­ще­ст­вен­но­го по­ста­нов­ле­ния или при­го­во­ра»6.

Пра­во уча­стия в вы­бо­рах, не­за­ви­си­мо от со­сло­вия, бы­ло пре­дос­тав­ле­но вла­дель­цам не­дви­жи­мой соб­ст­вен­но­сти, об­ла­гае­мой на­ло­гом в поль­зу го­ро­да, и со­дер­жа­те­лям тор­го­во-про­мыш­лен­ных за­ве­де­ний по ку­пе­че­ско­му сви­де­тель­ст­ву. При ус­ло­вии двухлет­не­го до вы­бо­ров про­жи­ва­ния в го­ро­де из­би­ра­тель­ное пра­во по­лу­ча­ли ли­ца, уп­ла­чи­вав­шие оп­ре­де­лен­ные тор­го­во-про­мыш­лен­ные сбо­ры. На ука­зан­ных ос­но­ва­ни­ях из­би­ра­тель­ным пра­вом поль­зо­ва­лись и юри­ди­че­ские ли­ца: ве­дом­ст­ва, уч­ре­ж­де­ния, об­ще­ст­ва, ком­па­нии, церк­ви, мо­на­сты­ри. Ми­ни­маль­ный иму­ще­ст­вен­ный ценз Го­ро­до­вым по­ло­же­ни­ем не ус­та­нав­ли­вал­ся. В ка­че­ст­ве об­ла­да­те­лей не­дви­жи­мо­сти из­би­ра­тель­ным пра­вом бы­ли на­де­ле­ны вла­дель­цы лю­бой ла­чу­ги, уп­ла­чи­ваю­щие за нее ко­пе­еч­ные на­ло­ги в го­род­скую каз­ну. Фак­ти­че­ски ли­шен­ны­ми из­би­ра­тель­но­го пра­ва ока­за­лись на­ем­ные ра­бо­чие, в по­дав­ляю­щем боль­шин­ст­ве не вла­дев­шие не­дви­жи­мо­стью, и ли­ца ум­ст­вен­но­го тру­да (чи­нов­ни­ки, ли­ца сво­бод­ных про­фес­сий и др.), не имев­шие соб­ст­вен­ных до­мов и сни­мав­шие квар­ти­ры. Сре­ди них бы­ли весь­ма со­стоя­тель­ные и об­ра­зо­ван­ные лю­ди.

Уча­ст­во­вать в вы­бо­рах лич­но мог­ли муж­чи­ны стар­ше 25 лет. За жен­щин, имев­ших из­би­ра­тель­ный ценз, и тех, кто не дос­тиг 25-лет­не­го воз­рас­та, в вы­бо­рах уча­ст­во­ва­ли ли­ца, по­лу­чив­шие от них до­ве­рен­но­сти, за юри­ди­че­ских лиц — их пред­ста­ви­те­ли. Го­ло­со­ва­ние по до­ве­рен­но­стям раз­ре­ша­лось и за «от­сут­ст­во­вав­ших».

При ка­жу­щей­ся ши­ро­те пре­дос­тав­лен­ных за­ко­ном из­би­ра­тель­ных прав и при от­сут­ст­вии ми­ни­маль­но­го иму­ще­ст­вен­но­го цен­за ре­аль­ное ко­ли­че­ст­во жи­те­лей, до­пу­щен­ных к уча­стию в вы­бо­рах, осо­бен­но в круп­ных го­ро­дах, бы­ло весь­ма не­ве­ли­ко.

Вы­бо­ры про­во­ди­лись по «трех­раз­ряд­ной», ку­ри­аль­ной сис­те­ме, за­им­ст­во­ван­ной из прус­ско­го му­ни­ци­паль­но­го за­ко­но­да­тель­ст­ва. Она ба­зи­ро­ва­лась на прин­ци­пе «со­раз­мер­но­сти уча­стия в об­ще­ст­вен­ном управ­ле­нии ко­ли­че­ст­ву уп­ла­чи­вае­мых на­ло­гов». Из­би­ра­те­ли вно­си­лись в спи­сок в по­ряд­ке по­ни­же­ния уп­ла­чи­вае­мых ими на­ло­гов в го­род­скую каз­ну и де­ли­лись на 3 чис­лен­но не­рав­ные груп­пы (раз­ря­ды), но с оди­на­ко­вой об­щей сум­мой пла­те­жей. На этом ос­но­ва­нии ка­ж­дый раз­ряд имел пра­во вы­би­рать оди­на­ко­вое ко­ли­че­ст­во глас­ных. В ре­зуль­та­те не­со­из­ме­ри­мые по ко­ли­че­ст­ву из­би­ра­те­лей груп­пы по за­ко­ну по­лу­ча­ли рав­ные воз­мож­но­сти пред­ста­ви­тель­ст­ва, чем ог­ра­ни­чи­ва­лось влия­ние ма­ло­иму­щей час­ти из­би­ра­те­лей на фор­ми­ро­ва­ние со­ста­ва го­род­ской ду­мы.

В ос­но­ву ор­га­ни­за­ции об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния был по­ло­жен прин­цип са­мо­управ­ле­ния. По Го­ро­до­во­му по­ло­же­нию 1870 г. му­ни­ци­паль­ное хо­зяй­ст­во пе­ре­да­ва­лось в ве­де­ние но­вых об­ще­ст­вен­ных уч­ре­ж­де­ний. Круг их обя­зан­но­стей был очер­чен весь­ма ши­ро­ко. На ор­га­ны го­род­ско­го об­ще­ст­вен­но­го управ­ле­ния бы­ло воз­ло­же­но «по­пе­че­ние» о го­род­ском хо­зяй­ст­ве, внеш­нем бла­

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: