Правительство и иные органы власти

Не являясь главой Правительства РФ и официально не возглавляя исполнительную власть, Президент РФ оказывает решающее влияние на процесс формирования Правительства РФ, поскольку от Президента в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства и формирование всей системы федеральных органов исполнительной власти, включая назначение министров и руководителей некоторых других органов государственной власти и освобождение их от должности. Несомненно, важное значение имеет ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Она устанавливает, по существу, двоевластие в руководстве некоторыми федеральными исполнительными органами. Президент непосредственно руководит федеральными министерствами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и рядом других ведомств так называемого «силового блока». То, что они находятся в ведении Президента, обусловливает его право утверждать по представлению Председателя Правительства положения об этих органах и назначать их руководителей. По действующей Конституции РФ, Правительство в полной мере несет ответственность только перед Президентом РФ. Безусловная и полная ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ - это одна из главнейших характеристик зависимости Правительства от главы государства, отражающая существенную взаимосвязь между ними, реальную возможность Президента РФ оказывать эффективное воздействие на Правительство РФ, на управление страной.

Такое соотношение между властью Президента РФ и Правительства РФ вовсе не означает, что Правительство РФ обезличено и является только тенью Президента РФ. В пределах своей компетенции, установленной Конституцией РФ и законами, оно юридически самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность за свои действия и обеспечивает согласованную деятельность органов исполнительной власти. Оно издает свои правовые акты, не испрашивая разрешения или согласия Президента РФ, самостоятельно строит свои отношения с Федеральным Собранием и судебной властью, с органам государственной власти субъектов РФ[5].

В ч. 2 ст. 43 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» записано: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Проблема взаимоотношения органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти ее субъектов нашла конституционное закрепление и в ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий и федерального контроля могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, которые согласовывают свою деятельность с федеральными органами исполнительной власти. Это, например, подразделения Министерства налогов и сборов РФ, межтерриториальные подразделения Министерства путей сообщения, военные комиссариаты и др.

Кроме этого, федеральные органы исполнительной власти могут передавать свои полномочия органам исполнительной власти субъектов Федерации, которые, в свою очередь, также могут осуществлять передачу части своих полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации на основе взаимного соглашения.

В соответствии с Конституцией Президент и Правительство России обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Например, Президенту дано право приостановить действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции или федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права человека и гражданина, до решения этого вопроса в соответствующем суде.

Что же касается Правительства РФ, то оно вправе лишь вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Для регламентации отношений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента в федеральных округах Правительство РФ приняло специальное Постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов исполнительной власти».

Центральное место во взаимоотношениях федерального Правительства с российским парламентом занимает вопрос о роли парламента в формировании Правительства. Согласно Конституции РФ предложение о назначении конкретного лица на пост Председателя Правительства РФ вносит в Государственную Думу Президент России.

Право Государственной Думы - выразить или не выразить свое согласие. Сама Дума права выдвигать кандидатов на этот пост не имеет.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства РФ должен доложить Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, ответить на вопросы депутатов. Конституция определяет и порядок разрешения разногласий между Президентом и парламентом по поводу кандидатуры на пост главы Правительства РФ: если Государственная Дума три раза подряд отклонит предложенные Президентом РФ кандидатуры, то осуществляется одно из полномочий Президента - конституционные право и обязанность роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. Естественно, что в этом случае Президент РФ самостоятельно решает вопрос о назначении Председателя Правительства РФ[6].

Другим направлением взаимоотношений Правительства и Федерального Собрания является выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ и обсуждение вопроса о доверии Государственной Думы Правительству РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ, при этом такое постановление должно быть принято большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Выражение недоверия Правительству означает постановку перед Президентом РФ вопроса об отставке Правительства. Окончательное решение вопроса об отставке Правительства в связи с выраженным ему недоверием принимает Президент: он либо соглашается с мнением Государственной Думы и принимает отставку Правительства, либо уведомляет ее о своем несогласии с таким решением Думы. Но если Дума в течение трех месяцев после этого уведомления повторно выразит свое недоверие Правительству, то Президент должен принять решение либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в нее. В ч. 4 ст. 117 Конституции РФ устанавливается процедура решения вопроса об отставке Правительства в том случае, когда Председатель Правительства сам ставит перед Думой вопрос о том, доверяет ли она Правительству. Если Дума принимает решение о доверии Правительству, оно продолжает свою деятельность. Если же Дума отказывает Правительству в доверии, окончательное решение по вопросу об отставке Правительства принимает Президент. В течение семи дней со дня принятия Государственной Думой решения о недоверии данному составу Правительства Президент обязан решить вопрос либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в нее[7].

Следующим важным направлением взаимоотношений Правительства с Федеральным Собранием является согласование интересов при принятии федерального бюджета и рассмотрении проектов федеральных законов.

Как известно, Правительству принадлежит право законодательной инициативы. Правительство, реализуя принадлежащее ему право законодательной инициативы, все чаще вносит в Государственную Думу проекты федеральных конституционных и федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания, а также Президента Российской Федерации. Определенные организационные механизмы осуществления законопроектных процедур содержатся в Регламенте Государственной Думы, в Регламенте и других актах Правительства, но, естественно, приоритет здесь остается за нормами Конституции РФ и федеральных законов. Разрабатываемые Правительством РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в обязательном порядке направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов РФ.

Члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат. Взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочным представительством Правительства РФ в Федеральном Собрании, которое действует на основе Положения о Полномочном представительстве Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании РФ и Конституционном Суде РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ.[8]

В соответствии со ст. 42 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ в пределах своих полномочий: производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом; обеспечивает исполнение судебных решений[9].