 |
Более подробно вопрос об объектах экологических общественных отношений рассмотрен в главе II учебника. 1 глава
|
|
|
|
Применительно к вопросу об объектах экологических правоотношений целесообразно рассмотреть также вопрос о сфере их распространения. Прежде всего подчеркнем, что такие объекты расположены в основном в пределах государственной территории Российской Федерации. Некоторые такие объекты расположены и за пределами территории российского государства, например исключительная экономическая зона.
4. Содержание экологических правоотношений
Содержание экологических правоотношений определяется совокупностью субъективных экологических прав и юридических обязанностей.
Субъективное экологическое право <46> представляет собой предусмотренную юридической нормой меру возможного поведения участника правоотношения. Говоря о том, что право - это мера возможного поведения, мы подчеркиваем, что обладатель права по своему усмотрению решает вопрос о его реализации. Субъект всегда может отказаться от использования права, которое ему принадлежит, за исключением случаев, когда субъективное право является одновременно и юридической обязанностью (полномочия государственных органов и должностных лиц) <47>.
--------------------------------
<46> Вопрос об экологических правах человека рассмотрен подробно в разделе V учебника в теме "Эколого-правовой статус человека".
<47> См.: Общая теория права и государства / Под ред. академика РАЕН В.В. Лазарева. М.: Юристъ, 1994. С. 144.
Субъективные права, установленные в экологическом праве, по своему содержанию и характеру различаются. К примеру, субъективное право на благоприятную окружающую среду существенно отличается от права собственности на землю и другие природные ресурсы. Особенность последнего в том, что собственник может по своему усмотрению пользоваться соответствующим благом до определенного предела, установленного законом. В соответствии со ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
|
|
|
Юридическая обязанность - это предусмотренная нормой права мера должного поведения участника экологического правоотношения. Юридическая обязанность отличается от субъективного права тем, что от нее субъект правоотношения не может отказаться. Неисполнение обязанности является основанием для применения юридической ответственности. Ответственность наступает также при ненадлежащем исполнении обязанности.
Юридическая обязанность является мерой поведения субъекта экологического правоотношения, определяемой законом в целях охраны окружающей среды, обеспечения рационального природопользования, соблюдения экологических прав. Нарушение этой меры влечет нарушение субъективного права.
Юридические обязанности в экологическом праве, относящемся к публичному праву, обладают той особенностью, что в их основу положены как частные, так и публичные интересы. В связи с этим особое значение в экологическом праве имеют обязанности государства, его органов и должностных лиц. В рамках экологической функции государство обеспечивает общественные интересы. Поэтому права и обязанности государства, его органов и должностных лиц совпадают, объединяясь термином "полномочия" <48>.
--------------------------------
<48> Общая теория права и государства / Под ред. академика РАЕН В.В. Лазарева. М.: Юристъ, 1994. С. 147.
5. Возникновение, изменение и прекращение
экологических правоотношений
Основаниями возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений являются юридические факты. Юридические факты - это такие жизненные обстоятельства, с которыми нормы экологического права связывают возникновение, изменение или прекращение юридических отношений. Юридические факты вызывают наступление предусмотренных нормой юридических последствий.
|
|
|
Все юридические факты делятся на действия и события. Действия всегда являются осознанными и волевыми актами поведения людей. Они делятся на правомерные и неправомерные. Все действия классифицируются на юридические акты и поступки. Юридические акты - действия, которые направлены на достижение определенных юридических последствий. К примеру, согласно ст. 14 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха в порядке, определенном Правительством РФ. Юридическим актом в данном случае будет обращение лица - владельца стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха в уполномоченный государственный орган за разрешением.
Юридические поступки - это такие действия, которые независимо от намерения лица влекут возникновение юридических последствий, т.е. порождают, изменяют либо прекращают экологическое правоотношение. Например, намерение построить высокоскоростную магистраль Санкт-Петербург - Москва влечет необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду. До передачи материалов проекта на государственную экологическую экспертизу инициатор намечаемой деятельности обязан обеспечить согласование материалов с органами федерального надзора и контроля и органами местного самоуправления и получить их положительные заключения и (или) документы согласований.
В контексте обсуждения вопроса о действиях как формы юридических фактов, служащих основанием возникновения экологических правоотношений, важно обратить внимание на то, что необходимость их (действий) осуществления всеми субъектами экологического права, в том числе государства в лице уполномоченных органов, вытекает из закона. К примеру, одной из основных мер охраны окружающей среды является нормирование качества окружающей среды, требования которого определены Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Определенные Правительством РФ уполномоченные государственные органы исполнительной власти обязаны обеспечить разработку и утверждение таких нормативов.
|
|
|
Наиболее существенной причиной низкой эффективности экологического права в Российской Федерации является то, что специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды не совершают предусмотренные законодательством действия, то есть бездействуют. В значительной степени эта характеристика относится и к юридическим лицам.
События, в отличие от действий, происходят помимо воли людей. Событием являются, к примеру, природные явления - землетрясения, наводнения и др., порождающие стихийные бедствия. Отношения по поводу таких природных явлений, вызывающих стихийные бедствия, также регулируются законодательством. По их поводу складываются экологические правоотношения.
V. ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКА
1. Понятие экологических прав человека
и значение их признания
Под экологическими правами человека понимаются узаконенные, имеющие правовые основания притязания индивида на природу (или ее отдельные ресурсы), связанные с удовлетворением или возможным удовлетворением его разнообразных потребностей при взаимодействии с ней и обеспечением такого удовлетворения.
В условиях сложной экологической ситуации в стране, крайне низкой эффективности природоохранительной деятельности государства законодательное, особенно конституционное закрепление экологических прав имеет для России большое политическое и юридическое значение.
Признав экологические права граждан, Российское государство сделало первый шаг в направлении создания правового государства, подтвердило намерение построить его. Достаточно широкое регулирование субъективных экологических прав в формируемом законодательстве является свидетельством демократизации права. Признание прав стимулирует рост самосознания граждан, экологическое сознание и культуру. Оно будет способствовать вовлечению граждан в охрану окружающей среды, стимулирует деятельность государства в данной сфере, так как реализация права на благоприятную окружающую среду, других экологических прав предполагает возможность требовать соответствующего поведения от других субъектов, прежде всего от государственных органов. В то же время регулирование экологических прав способствует укреплению авторитета государства, его выходу на международную арену, вхождению в европейское и мировое правовое пространство.
|
|
|
Столкнувшись в конце 60-х годов с трудностями реализации экологического законодательства с помощью традиционных, принудительных правовых средств, в США была осознана необходимость введения новых механизмов контроля общества и его отдельных членов за соблюдением природоохранительного законодательства. При совершенствовании законодательства об охране атмосферного воздуха в начале 70-х годов, в результате продолжительных дискуссий в Конгрессе США гражданам было предоставлено право обращаться в суд с иском о несоблюдении требований Закона о чистом воздухе.
Юридическое значение признания этого рода прав предопределено их содержанием и возможностями гражданина как обладателя права. Так, обладанием правом для соответствующего субъекта означает: а) свободу поведения индивида в границах, установленных нормой права; б) возможность для индивида пользования определенным социальным благом; в) полномочие совершать определенные действия и требовать совершать соответствующих действий от других лиц; г) возможность обратиться в суд за защитой нарушенного права.
Признание и правовое регулирование экологических прав человека и гражданина важно не только для самого индивида, но и для общества и государства. Так, социально ответственное государство, устанавливая те или другие права, может рассчитывать на то, что граждане, реализуя эти права, будут способствовать повышению эффективности природоохранительной деятельности самого государства. Например, предоставляя гражданам право участвовать в процессе подготовки и принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений в процедуре оценки их воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, можно ожидать повышения эффективности соответствующей деятельности органов исполнительной власти.
|
|
|
Соответственно общество и государство не остаются безразличными к тому, как гражданин реализует свои права. Они должны быть заинтересованными в активности граждан.
Таким образом, при последовательной реализации экологические права имеют существенное правовое значение как основа для постепенного восстановления благоприятного состояния окружающей среды в стране, призваны обеспечить нормальную жизнедеятельность человека.
2. Состояние правового регулирования
экологических прав человека
Признание и регулирование экологических прав граждан - одна из наиболее существенных новаций развивающегося российского законодательства. Поэтому особенно важно то, что эта разновидность прав признана Конституцией России, в соответствии с которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42) <49>. Прямое отношение к данной разновидности прав имеет право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37), и на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41).
--------------------------------
<49> Впервые в нашей стране, а точнее, в СССР, право на благоприятную окружающую среду было закреплено в Декларации прав и свобод человека, принятой в 1991 г. Съездом народных депутатов СССР (Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. N 37. Ст. 1083).
В прежней, советской Конституции РСФСР декларировалось лишь право граждан на охрану здоровья, обеспечиваемое, в частности, мерами по оздоровлению окружающей среды. Но, как известно, состояние среды со времени принятия той Конституции лишь ухудшалось и сейчас характеризуется как катастрофическое. Соответственно ухудшалось состояние здоровья граждан. Механизм защиты прав граждан оставался в это время чрезвычайно слабым.
Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" не только закреплял право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, но и предусматривал ряд важных полномочий граждан, способствовавших обеспечению его реализации и защиты.
В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" частично воспроизведены конституционные экологические права, но в ухудшенном варианте. Согласно ст. 11 каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.
Анализ закрепленных в законодательстве экологических прав, т.е. прав человека на природу или связанных с природой, показывает, что функционально назначение их различно. При этом можно объединить их в следующие группы:
Права, направленные на удовлетворение потребностей человека за счет ресурсов природы. К ним относятся право на благоприятную окружающую среду и права на природопользование. К этой разновидности прав относится также право на благоприятную среду обитания (ст. 8 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
Права, направленные на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. По данным Всемирной организации здравоохранения, состояние здоровья человека до 80% определяется экологическими факторами. В той степени, в какой состояние здоровья человека зависит от состояния окружающей среды, к этой разновидности прав можно отнести конституционные права на охрану здоровья (ст. 41), на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности (ст. 37), а также на радиационную безопасность, установленное ст. 22 Федерального закона "О радиационной безопасности населения".
Права, служащие средствами обеспечения соблюдения и защиты прав на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Эта разновидность прав достаточно многочисленна. И в этом можно видеть одно из достоинств современного экологического законодательства. В нее входят права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическим правонарушением, на защиту окружающей среды от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на возмещение вреда окружающей среде и др.
К этой группе относятся права, установленные, в частности, в ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды": создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды; направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях и др.
Право собственности на природные ресурсы. В отношении граждан это право справедливо регулируется в ограниченных размерах. Эта разновидность прав чрезвычайно важна. Установление права частной собственности на природные ресурсы, прежде всего на землю, создает правовые предпосылки для развития рыночной экономики. Согласно ст. 36 Конституции РФ граждане вправе иметь в частной собственности землю.
Согласно ст. 8 Водного кодекса РФ в собственности гражданина или юридического лица могут находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому или юридическому лицу, если иное не установлено федеральными законами.
С учетом специфики природных объектов как объекта права собственности недра, воды, леса, животный мир должны находиться преимущественно в публичной собственности, прежде всего государственной. Государство, обслуживающее человека, обеспечивающее его права и интересы, реализует свои полномочия собственника по распоряжению природными ресурсами с учетом экологических прав и интересов человека и под контролем граждан и их объединений.
Экологические права будущих поколений. Права будущих поколений вытекают из концепции устойчивого развития. В этом одна из ее существенных характеристик: устойчивое развитие определяется как такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности <50>.
--------------------------------
<50> Наше общее будущее: Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). Пер. с англ. М.: Прогресс, 1989. С. 50.
Эта разновидность экологических прав еще не оформлена должным образом в российском законодательстве. Некоторые шаги российского государства в этом направлении сделаны. В соответствии с Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г., следуя рекомендациям и принципам, изложенным в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), и руководствуясь ими, представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
В определенных Указом Президента РФ в разделе III задачах, направлениях и условиях перехода к устойчивому развитию предусматривается, что переход к устойчивому развитию должен обеспечить на перспективу сбалансированное решение проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей.
Права будущих поколений на радиационную безопасность косвенно предусматриваются Федеральным законом "О радиационной безопасности населения". Радиационная безопасность населения определяется этим Законом как состояние защищенности настоящего и будущих поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения (ст. 1).
Такие права презюмируются и Федеральным законом "Об охране окружающей среды". В соответствии с преамбулой он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
С учетом существующей многие годы в России практики широкомасштабной эксплуатации ресурсов недр реальной становится угроза возможностям удовлетворения потребностей будущих поколений в этих ресурсах. Это обстоятельство предопределяет необходимость законодательного установления права будущих поколений на благоприятную окружающую среду и создания правовых механизмов его соблюдения и защиты. Представляется, что это право должно быть конституционным.
Состояние правового регулирования экологических прав в России в основном соответствует мировому опыту в данной сфере. Конференция ООН по окружающей среде и развитию, проведенная в Бразилии в июне 1992 г., провозгласила как принцип 1 Декларации принципов: "В центре внимания непрерывного развития находятся люди. Они имеют право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой".
3. Право на благоприятную окружающую среду
Право на благоприятную окружающую среду - одно из основных естественных прав человека. Это право, как и право на жизнь, признанное ст. 20 Конституции России, - право, данное самой природой. Право каждого на благоприятную окружающую среду впервые в России, а точнее, в СССР, было закреплено в Декларации прав и свобод человека, принятой в 1991 г. Съездом народных депутатов СССР <51>, а позднее - в Конституции 1993 г.
--------------------------------
<51> Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. N 37. Ст. 1083.
Конституция устанавливает также право каждого на жизнь (ст. 20). Право на жизнь объединяет с правом на благоприятную окружающую среду то, что первое, несомненно, связано с состоянием окружающей среды, в которой проживает человек. Жизнь людей не должна укорачиваться из-за игнорирования экологических требований. По оценкам Всемирной организации здравоохранения, состояние здоровья человека до 80% определяется условиями среды его обитания. Как сообщает Росстат, средняя продолжительность жизни мужчин в России в 2007 г. составила 59 лет. Есть основания предположить, что годы жизни укорочены, наряду с другими причинами, из-за деградации окружающей среды.
В той части, в какой право на жизнь связано с охраной природной среды, оно может защищаться способами и средствами, предусмотренными российским законодательством о защите экологических прав граждан. Право на жизнь объективно будет обеспечиваться и защищаться посредством обеспечения соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду.
Субъектами права на благоприятную окружающую среду являются граждане России и иностранные граждане, находящиеся на территории РФ.
Для обеспечения наиболее эффективного соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду большое теоретическое и практическое значение имеет определение его содержания.
Определение понятия "благоприятная окружающая среда" дано в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". В соответствии с Законом благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. С моей точки зрения, данное определение страдает рядом дефектов. Благоприятную окружающую среду целесообразно определять через ее характеристику не качества, а состояния. Последнее понятие - более широкое, оно включает как качественные, так и количественные характеристики окружающей среды. Характеристика качества не учитывает количественные аспекты состояния природы. Данное легальное определение не содержит юридических критериев благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Устойчивое функционирование естественных экологических систем и природных объектов - понятие естественных наук, привнесенное в Закон без какого-либо пояснения.
Кроме законодательного, имеется достаточно обоснованное научное определение понятия благоприятной окружающей среды. Окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы, сохранения естественных экологических систем, использования природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска.
В законодательстве содержатся юридически значимые критерии оценки благоприятного состояния окружающей среды и соответственно соблюдения данного субъективного права. Прежде всего, юридическими критериями служат нормативы качества окружающей среды и нормативы предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду, предусмотренные Федеральным законом "Об охране окружающей среды", иными актами экологического законодательства. Такие нормативы направлены преимущественно на обеспечение чистоты окружающей среды, что является лишь одной, хотя и важной характеристикой благоприятного состояния окружающей среды.
Критериями оценки благоприятного состояния окружающей среды с точки зрения ресурсоемкости (неистощимости) природных богатств являются нормативные требования по использованию (изъятию) природных ресурсов, установленные Законом "Об охране окружающей природной среды", актами земельного, горного, водного, лесного и иного природоресурсного законодательства.
Поддержание благоприятного состояния окружающей среды с целью сохранения видового разнообразия, удовлетворения эстетических и иных потребностей человека обеспечивается созданием особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреационных зон и иных территорий и установлением в законодательстве их правовых режимов.
Право на благоприятную окружающую среду - одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающее основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Другие экологические права граждан - требовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу человека экологическими правонарушениями, предусмотренные Конституцией РФ и иными законами, по существу, служат средствами реализации права на благоприятную окружающую среду.
4. Права общественных экологических формирований
Возможности граждан обеспечивать соблюдение и защищать свои экологические права возрастают при объединении усилий путем создания экологических организаций, наделенных более широкими полномочиями, чем отдельные граждане.
Полномочия общественных экологических объединений в области охраны окружающей природной среды предусмотрены рядом законодательных актов. Наиболее концентрированно они выражены в ст. 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды".
Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" также содержит отдельную статью по правам граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха (ст. 29). Эти права были названы выше при рассмотрении прав граждан.
В России создано более 1000 общественных экологических формирований, осуществляющих многообразную полезную деятельность.
Одним из примеров реализации прав общественных объединений в области охраны окружающей среды может служить опротестование Российским социально-экологическим союзом в Вологодском областном арбитражном суде решения вологодских властей о строительстве на территории Национального природно-исторического парка "Русский Север", образованного Правительством РФ в марте 1992 г., полигона для хранения твердых отходов. В марте 1996 г. суд удовлетворил иск общественной организации.
По иску партии "зеленых" к Правительству Ленинградской области суд признал незаконным выделение участка под садоводческие хозяйства на территории, прилегающей к заказнику "Линдуловская роща". Эти земли, полученные ПО "Союз" с благословения областных правителей, оказались по соседству со знаменитой корабельной рощей, находящейся под охраной ЮНЕСКО, где сохранились сибирские лиственницы, посаженные еще в 1738 г. Партия "зеленых", на чьей стороне было общество охраны природы, указывала на факты варварского уничтожения ценных деревьев под будущие дачи под удобным предлогом "сантехнических вырубок" <52>.
--------------------------------
<52> Известия. 1996. 19 янв.
Успешно для российского отделения Гринпис и населения Красноярского края завершилось рассмотрение иска его представителей к Президенту России о признании незаконным пункта Указа от 25 января 1995 г. "О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края", противоречащего российскому природоохранительному законодательству, разрешающего горнохимическому комбинату принимать из-за границы отработавшее ядерное топливо АЭС, построенных по зарубежным проектам. Президент разрешил ввоз в Россию такого топлива под предлогом "временной выдержки". Фактически это означало ввоз на хранение зарубежных радиоактивных отходов, что противоречило ст. 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды".
Ответчик в судебном заседании признал, что строительство завода РТ-2, стоимостью в 4 млрд. долларов, практически невозможно без импорта зарубежного ядерного топлива. Таким образом, Минатом России планировал зарабатывать на нарушении природоохранительного законодательства.
5. Гарантии и защита экологических прав человека
В Конституции России предусмотрена система юридических гарантий экологических прав человека и гражданина. В частности, определяются юридические процедуры, в рамках которых может осуществляться охрана таких прав:
|
|
|
