Структурные изменения Сената XVIII века

Новая система центральных учреждений бала создана вместе с системой высших органов власти и местного управления. Особенно важной была реформа Сената, занявшего ключевое положение в государственной системе Петра I. На Сенат возлагались судебные, административные и законосовещательные функции.

Организационная структура Сената включала присутствие (общее собрание) сенаторов и канцелярию. Все сенаторы обладали равными правами и должны были принимать решения коллегиально. С течением времени Сенат претерпел ряд структурных и функциональных изменений, оставаясь вплоть до 1917 года высшим административным, судебным, контрольным, кассационным органом Российской империи.

Канцелярия. Делопроизводством в Сенате ведала Канцелярия. Она была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года «Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных Коллегий» определялся её состав: «Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков сенатских Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчику одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам». Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. «В ту канцелярию должны все губернаторы и воеводы писать яко о начатии какой войны, мора, каковы замечания к приказов.» В Канцелярию поступали и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Далее государственные дела, решаемые в Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией и государственной печатью.

Генерал-прокурор. Руководство Сенатом осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля того же года. В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно», исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет.

Также генерал-прокурор «осуществлял надзор за деятельностью всех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчинённые ему фискалы с обер-фискалами во главе». Он получал от фискалов донесения, которые был обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчинялась Канцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.

Фискалы. Вместе с учреждением Сената последовало учреждение фискалов. Главный фискал на всё государство назывался обер-фискалом. Он должен был надсматривать тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сборе казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед сенатором; если донос окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, а другая поступала в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Под ведомством обер-фискала были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в провинциях как и обер-фискал в целом государстве. Под властью последних состояли городовые фискалы. Фискалы должны были над всеми надсматривать; все должны были всячески им содействовать – все, ради собственной пользы, приглашались к «доносничеству».

Коллегии. С учреждением коллегий по указу 1718 года Сенат стал состоять из президентов коллегий. Однако на практике этот принцип себя не оправдал и в 1722 году был признан несостоятельным. Согласно указу 1722 года, члены Сената не могли быть одновременно членами коллегий, кроме президентов двух воинских коллегий и иностранной, а также временно и Берг-коллегии (до тех пор, пока не будет найдена замена президенту). Оставшиеся в Сенате президенты (А.Д. Меньшиков, П.М. Апраксин, Д.А. Головин, Я.М. Брюс) были доверенными лицами, которых монарх хотел видеть как в коллегиях, так и в Сенате.

Расправная палата и Сенатская контора. Однако, в дальнейшем, ввиду того, что Сенат являлся высшим общегосударственным учреждением, имевшим исключительно широкое поле деятельности, возникла потребность в создании вспомогательных органов. Они должны были помогать Сенату в осуществлении его функций. Таким образом, структура Сената складывалась постепенно. В его составе сформировалось два отделения: Расправная палата – по судебным делам и Сенатская контора – по вопросам управления.

Рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. Кроме отделений, куда входили члены-сенаторы, Сенат имел еще вспомогательные органы, в составе которых не было членов-сенаторов. Такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.

9 апреля 1720 года при Сенате была учреждена должность «ради приема челобитен», получившая с 1722 года название рекетмейстера.[9] Обязанностью рекетмейстера был прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту, то рекетмейстер самолично отправлялся в соответствующее учреждение и требовал ускорения хода дела. Если же жалобы подавались на неправосудие коллегий и канцелярий или касались таких дел, которые «им собою пометить невозможно», тогда, взяв дело к себе, рассмотрев и сделав необходимые выписки, рекетмейстер докладывал его Правительствующему Сенату. Было установлено, что челобитные на «неправое вершение» коллегий и канцелярий подавались в Сенат для рассмотрения. Этим была усилена ответственность, как Сената, так и коллегий перед царем, что являлось одним из проявлений процесса окончательного оформления абсолютизма.

Назначение на должность герольдмейстера последовало в январе 1722 года. Согласно данному ему наказу-инструкции, герольдмейстер должен был составлять списки «всего государства всех дворян», наблюдать, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3, «чтоб служивых на земле и море не оскудить»[10].

Связь Сената с местным управлением осуществлялась через местных комиссаров. Потребность в установлении этой должности вызвалась тем, что губернская реформа повлекла за собой перераспределение компетенции органов государственного управления; многое из деятельности приказов отошло к губернскому ведению (дела поместные, военные – набор рекрутов, лошадей, содержание полков, финансовые). Были ликвидированы областные и некоторые финансовые приказы. 16 марта 1711 года состоялся приговор Сената о должности губернских комиссаров, в котором говорилось, что губернские комиссары должны быть «безотлучно… для вопроса о нужных тех губерний делах»[11].

Прокуратура (и фискалитет). Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создать специальные контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы – прокуратура (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискалитет. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами).

Фискалитет представлял собой сложную централизованную систему. Указом 2 марта 1711 года предполагалось «учинить фискалов во всяких делах». Постепенно сеть фискалов расширялась; наметились два признака, определившие основные системы фискальства: территориальный и ведомственный. Вся организация фискалов возглавлялась и объединялась обер-фискалом Сената. Иногда законодательство называет его «государственный обер-фискал».

Учреждение коллегий вызвало изменения в организации фискалов. В связи с тем, что в Сенате фискальские дела рассматривались и докладывались Расправной палатой, а последняя с учреждением Юстиц-коллегии отошла под ее начало, указом 14 января 1719 года предписывалось: «Обретающие в канцелярии Сената и прочих канцеляриях и приказах фискальские дела, вершеные и невершеные, собрав и учиняя реестры, для подлинного исследования и вершения дел прислать в коллегию Юстиции немедленно»[12].

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ 12 января 1722 года. Вскоре были назначены прокуроры при надворных судах. Большое значение имел указ 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». С созданием прокуратуры надзор был распространен и на Сенат. Прокурор контролировал финансовую отчетность и ведомости коллегий.