Конституционные основы российского федерализма

Федерализм как понятие отражает и способ государственного устройства, и систему правления, и форму межнациональных отношений. В переводе с французского языка федерализм (federalisme) означает союз. Это — система правления союза государственных образований, в которой власть осуществляется одновременно центральным правительством и региональными правящими органами на основе распределения функций и полномочий между ними, закрепленного конституцией (договором).

При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией центральных органов федерации, другая — региональных государственных органов (субъектов федерации), третья — совместной компетенцией центра и субъектов федерации. Баланс прав и обязанностей центральных и региональных органов правления контролирует независимый суд, а также парламент, одна из палат которого формируется из представителей регионов (штатов, земель, кантонов, провинций, областей и т.п.).

Таким образом, федерализм предполагает демократическую децентрализацию, т.е. автономность, самостоятельность территориальных государственных образований, имеющих собственные конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы. Федеральная система государственного правления способствует широкому развитию местного самоуправления.

Децентрализация осуществляется в трех основных формах: деконцентрация, делегирование и передача власти. Деконцентрация — это административная договоренность, согласно которой функции центрального правительства передаются региональным представительствам федеральных органов власти. Делегирование — это агентское соглашение, по которому функции передаются к организациям, действующим вне центральных правящих структур с определенной степенью административной и финансовой самостоятельности. Передача власти означает перевод полномочий от центра к субъектам федерации, т.е. автономным, демократически избираемым единицам регионального правления, таким как край, область, округ, город и т.д.

Благодаря децентрализации субъекты федеративного государства самостоятельно реализуют власть в регионе. Однако они обладают лишь ограниченным суверенитетом, не имеют права одностороннего выхода из союзного государства. Центральное правительство может вмешаться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там чрезвычайных ситуаций: стихийных бедствий, массовых беспорядков и др.

Родоначальником теории федерализма считается И. Альтузиус (1562—1638). Большой вклад в становление этой теории внесли основоположники американского федерализма А. Гамильтон, Д. Джей, Д. Мэдисон. В последующем теория федерализма развивалась не только на американском, но и на европейском континенте (Р. Арон, М. Устер, Ж. Обер и др.).

Обобщив различные взгляды, канадский ученый Э. Блак выделил пять его концепций: 1) централистскую, исходящую из того, что вся политика в отдельных частях федерации проводится в соответствии с решениями центрального правительства; 2) административную, предполагающую сотрудничество исполнительных органов власти, несмотря на антагонистический характер суверенных прав, закрепленных за федерацией и ее членами; 3) координационную, характеризующую сотрудничество и соперничество двух правительственных систем из-за наличия между ними налоговой и финансовой зависимости; 4) договорную, рассматривающую федерацию в форме объединения государств, которые передали некоторые права новообразованному центральному правительству на основе договора; 5) дуалистическую, требующую от федерации обеспечения благосостояния каждого культурно-этнического элемента.

Федеративное устройство России закреплено в Конституции 1993г. Оно основывается на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов.

Российскую Федерацию образуют 89 субъектов трех типов: национально-государственные (21 республика), имеющие свои конституции и законодательства; административно-территориальные (6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения); национально-территориальные (1 автономная область, 10 автономных округов), имеющие свои уставы и законодательства.

Отношения центра и субъектов Федерации в России поставлены на правовую основу. Конституцией разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта Федерации: определено, какие вопросы решают только центральные органы правления (внешняя политика, оборона, федеральные энергетические системы, транспорт, связь и др.), какие относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов (природопользование, образование, культура, здравоохранение и т.п.).

Регламентация прочих вопросов составляет область исключительного ведения субъектов Федерации. По этим вопросам региональные органы правления обладают всей полнотой государственной власти. При принятии федерального закона по вопросам, не входящим в компетенцию центральных органов правления, действуют нормативно-правовые акты субъекта Федерации.

В Конституции заложен принцип сохранения целостности государства, который, однако, может сочетаться с правом наций на самоопределение в Российской Федерации. Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства. Наряду с национальным, правовым и экономическим регулированием отношений между субъектами и центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему государственной исполнительной власти в стране.

Таким образом, конституционные основы российского федерализма создают предпосылки для совершенствования управления огромной страной, упрочения государственности, территориальной и социальной целостности, развития демократии посредством соблюдения прав и законных интересов различных национальностей, обеспечения необходимого баланса экономических, политических, этнических и социальных сторон общественной жизни.

Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. Вместе с тем структура федерализма в России мягче, эластичнее по сравнению с другими странами. Это увеличило степень самостоятельности субъектов Федерации, позволило им, в частности, создавать по собственному усмотрению правящие органы.

Уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма — взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной.

Изменения в федеративном устройстве России.

Федеративная форма государственного устройства впервые в истории России была официально закреплена «Декларацией прав трудящихся и эксплуатируемого народа», принятой в январе 1918г. Основные положения этого документа затем вошли в Конституцию РСФСР (июль 1918 г.).

Длительное время Россия находилась в составе иного государства — СССР (1922—1991). Это была многослойная федеративная система, элементами которой являлись союзные и автономные республики. При формальном равенстве они по многим показателям своего фактического статуса были неравноправными.

Политика центра по отношению к своим регионам, как правило, строилась лишь на принципах жесткой административной подчиненности, силового налогового прессинга, остаточного формирования местного бюджета и урезанного финансирования ряда государственных программ отраслевого развития. В конце концов такая политика потерпела крах.

После распада Советского Союза Россия оказалась в ситуации, угрожающей ее целостности. В этих условиях обострился вопрос о необходимости заключения нового Федеративного договора, который был подписан в 1992 г. Радикально не изменив своего национально-государственного устройства, Россия тем не менее пошла по пути постепенного, основанного на добровольности и всеобщем согласии совершенствования федеративных отношений.

В русле этого процесса Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская автономные области получили статус республик. Ряд других национальных образований, краев и областей по существу также повысили свой статус. Практически они стали административно-государственными образованьями, получив право на собственную региональную политику.

Такого рода перемены получили закрепление и дальнейшее развитие в новой Конституции Российской Федерации (1993). Современное федеративное устройство страны представляет собой разграничение государственной власти по вертикали, установление системы сдержек и противовесов в отношениях федеральных государственных органов, с одной стороны, и государственных органов субъектов Федерации — с другой.

Преобразован федеральный центр. В отличие от РСФСР во главе государства находится Президент, обладающий большими полномочиями. Представительным и законодательным органом является Федеральное Собрание, которое состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Российской Федерации. Правосудие осуществляется Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами.

Существенные изменения претерпела и система региональных органов государственной власти. Они создаются каждым субъектом Федерации самостоятельно на основе таких конституционных принципов, как народовластие; разделение власти; республиканская форма правления; правовой, социальный, светский характер государственности и др. В отличие от РСФСР, где все представительные и исполнительные органы власти именовались однотипно, субъекты Российской Федерации получили возможность учитывать свою традиционную специфику в наименовании правящих структур.

По Конституции российский федерализм доводится до местных сообществ. Самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это открывает возможность решения многих этнических проблем, эффективной защиты прав и свобод людей различных национальностей.

Таким образом, Конституция заложила предпосылки для демократического развития России, поскольку она открывает дополнительные уровни политического соучастия граждан, этнических сообществ, различных партий и движений.