Проблемы, связанные с формированием доходов и исполнением расходных обязательств муниципальных образований

Основные проблемы, связанные с реформированием муниципальных финансов в процессе реализации Федерального закона № 131-ФЗ, можно объединить в три блока:

- проблемы, связанные с формированием доходов и исполнением расходных обязательств муниципальных образований;

- проблемы определения минимальных социальных стандартов;

- проблемы, связанные с применением новой модели межбюджетных отношений.

Наличие данных проблем не позволяет органам местной власти в полной мере влиять на развитие местной экономики, и, кроме того, создает сложности при разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Практика реализации Федерального закона № 131-ФЗ показала, что доходная база местного самоуправления не обеспечивает выполнение обязательств по решению вопросов местного значения. Таким образом, главная цель реформы остается невыполненной. Многочисленные расчеты, выполненные в городах, в аналитическом центре Конгресса муниципальных образований РФ и Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ), показывают, что намечаемое сокращение доходов местных бюджетов существенно превышает сокращение их расходных полномочий, т.е. баланс изменений доходов и расходов является отрицательным.

Как показал анализ бюджетов городов Сибири и Дальнего Востока, в новых условиях функционирования отмечается тенденция к сокращению собственных доходов большинства местных бюджетов. При этом основной причиной сокращения собственных доходов бюджетов городов в 2005-2006 гг. являлось значительное снижение нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц, а также исключение из доходных источников местных бюджетов налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций. Фактически при этом утрачивается связь между доходами местных бюджетов и деятельностью градообразующих предприятий, расположенных в городах [14, C. 76].

Кроме того, муниципальным образованиям предстоят большие трудности при переходе к новой системе налогообложения на местном уровне. В соответствии с законодательством, к местным налогам отнесены только два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

В соответствии с последней редакцией Налогового Кодекса РФ, с 1 января 2006 г. введена новая система налогообложения земельным налогом. Налогооблагаемой базой служит кадастровая стоимость земельных участков, а исчисление суммы земельного налога производится в процентном отношении от кадастровой стоимости земельных участков.

Между тем, оценочная стоимость земли за последние годы существенно изменилась (выросла рыночная цена земли, появились новые транспортные магистрали, улучшилась инфраструктура и т.д.). Вследствие этого кадастровая стоимость земли, определенная ранее, не отражает реальную стоимость земли сегодня. Поэтому необходима переоценка стоимости земель. Однако проведение такой работы требует значительных материальных, финансовых, трудовых и иных затрат, которыми большинство муниципальных образований не располагают.

Наряду с земельным налогом в бюджеты муниципалитетов зачисляется и налог на имущество физических лиц. Для получения данного налога в полном объеме органы местного самоуправления должны провести полную инвентаризацию всех объектов налогообложения (жилых домов, квартир, дач и гаражей), создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников-плательщиков налога, затем установить конкретные ставки налога в зависимости от инвентаризационной стоимости объектов налогообложения.

Помимо местных налогов, с 2006 г. за бюджетами городских округов и муниципальных районов законодательно закреплен стабильный доходный источник - единый налог на вмененный доход. Этот налог является одним из важнейших инструментов регулирования занятости населения, обеспечения соответствующего уровня оплаты труда, легализации доходов и, как следствие, увеличения поступлений в бюджет и по налогу на доходы физических лиц.

Между тем, роль местных налогов в формировании доходов бюджетов часто является незначительной, а расходы на администрирование данных налогов иногда оказываются сопоставимыми с величиной фактических поступлений по этим видам доходов в муниципальные бюджеты. Иными словами, собственные налоговые доходы могут покрыть лишь малую часть расходных обязательств местных бюджетов, а их характер не позволяет использовать эти налоги в качестве инструмента экономического регулирования.

Важной новацией Федерального закона № 131-ФЗ стало закрепление на постоянной основе для всех уровней бюджетной системы нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. В частности, законом определено, что нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц устанавливаются на неограниченный срок органами власти субъекта РФ и должны быть не ниже 30 % для городских округов, 20 % - для муниципальных районов и 10 % - для поселений.

Кроме того, в соответствии с законом, 10 % налога на доходы физических лиц, зачисляемого в консолидированный бюджет субъекта Федерации, должно обязательно поступать в бюджеты муниципальных образований на основе распределения по единым или дифференцированным нормативам, причем в равном размере для всех муниципальных образований вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности. Между тем, именно налог на доходы физических лиц (НДФЛ) до начала реализации Федерального закона № 131-ФЗ являлся самым крупным источником доходов всех местных бюджетов. По некоторым подсчетам около 60 % налоговых доходов местных бюджетов составляли поступления от НДФЛ.

Однако действующее в настоящее время распределение НДФЛ в бюджеты поселений (10 %), бюджеты муниципальных районов (20 %) и бюджеты городских округов (30 %) не обеспечивает достаточного поступления средств по этому налогу в местные бюджеты. В тоже время, в местные бюджеты прекратились отчисления от других видов регулирующих налогов и сборов, таких, как налог на прибыль организаций и налог на имущество организаций, что также повлияло на общее снижение собственных доходов бюджетов муниципальных образований.

Новые принципы формирования доходной базы местных бюджетов коснулись и такого важного источника поступлений, как доходы от использования муниципального имущества [10, C. 18].

Согласно требованиям Федерального закона № 131-ФЗ, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, соответствующее следующим трем критериям:

- имущество, необходимое для решения закрепленных за каждым типом муниципальных образований вопросов местного значения;

- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий и учреждений.

Прежде всего, в собственности муниципальных образований должно находиться то имущество, которое необходимо для решения закрепленных за ними вопросов местного значения. Таким образом, основополагающий подход при формировании муниципальной собственности - соответствие состава имущества муниципальных образований и перечня вопросов местного значения. Имущество, которое не соответствует ни одному из вышеперечисленных критериев, подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Иными словами, имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.

Вместе с тем, доходы от использования муниципальной собственности составляет до 30 % доходов бюджетов городов, где развиты арендные отношения. Однако в случае приватизации муниципальных помещений арендная плата будет заменена налогом на имущество соответствующих организаций, который согласно Бюджетному кодексу является региональным, и будет зачисляться в бюджеты субъектов Федерации. Тем самым из местных бюджетов изымается крупный источник доходов.