Политика как искусство государственного управления

«Политика не наука — это искусство», — в свое время заявил, если верить легенде, канцлер Германии Бисмарк. Искусство, которое имел в виду Бисмарк, есть искусство государственного управления, осуществление государственного контроля над обществом, как это происходит через принятие и исполнение коллективных решений, — наверное, классическое понимание политики, восходящее к первоначальному значению этого слова у древних греков.

Термин «политика» происходит от слова полис (polis), буквально означающего «город-государство». Древняя Греция, мы помним, была разделена на множество независимых городов-государств, каждое из которых имело свои органы управления. Самым большим и наиболее влиятельным из этих полисов были Афины, по праву считающиеся исторической колыбелью демократии. В свете истории, следовательно, под политикой следует понимать все то, что имеет отношение к делам полиса, буквально — это то, «что касается полиса». Современная форма такого определения — «то, что касается государства» (см. с. 108). Данное понимание политики чаще всего и проявляется в повседневном языке: так, о человеке, который занял ту или иную государственную или, шире, публичную должность, мы говорим «пошел в политику». Из такого же понимания термина изначально исходила и политическая философия.

Сегодня отождествление политики с тем, «что касается государства», представляет собой, кажется, несколько устаревшее понимание предмета, отражающее давнюю склонность академической науки концентрировать свое внимание на том, кто и как работает в органах власти. При таком подходе изучать политику означает по сути изучать правительство или более широко — отправление власти. Эта традиция, в частности, проводится в работах влиятельного американского политолога Дэвида Истона (David Easton, 1979, 1981), определяющего политику как «распределение ценностей, осуществляемое властными структурами». Здесь предполагается, что политика охватывает только те процессы, посредством которых правительство, реагируя на давление общества, осуществляет распределение благ и ценностей или, напротив, прибегает к мерам негативного характера, а под ценностями

Полис — город-государство; в классической традиции — наиболее оптимальная форма общественного устройства.

6 I. Политические теории

♦ К понятийному аппарату

Макроуправление¹ — это по смыслу более широкое понятие, чем государственное управление (см. с. 30). Хотя устоявшегося значения у него пока еще нет, термин относится ко всей совокупности управленческих отношений, которые существуют в обществе. В этой связи можно сказать, что правительство — да и государство в целом — есть лишь один из институтов, участвующих в общественном макроуправлении; возможно даже «макроуправление без правительства» (Роудз, 1996). Основой общественного макроуправления выступают рынки, различного рода иерархические структуры, всевозможные сети отношений. Речь, кроме того, идет о том, что на современном уровне развития человеческой цивилизации стираются прежние границы между государством и обществом: развиваются новые формы общественного менеджмента, расширяется сфера сотрудничества между общественным и частным секторами, возникают новые сети политических отношений, все более важное значение приобретают как наднациональные, так и субнациональные организации («многоуровневое управление»). Вокруг данного явления идут дискуссии: одни исследователи связывают феномен макроуправления с отходом от традиционных контрольных и распорядительных механизмов государства в сторону консультаций и «торгов», другие полагают, что в нем по-своему отражается идеология «меньше правительства — больше свободного рынка».

понимаются такие блага, которые приняты обществом и признаны им в качестве обязательных. Политика здесь ближе всего подходит к англоязычному понятию «policy», то есть совокупности официальных решений, которыми орган власти предписывает обществу ту или иную программу или направление деятельности.

Явно видимый недостаток такого подхода — его узость. Получается, что политика сводится лишь к тому, что происходит внутри по литии (polity) — той системы организаций общества, что концентрируются вокруг аппарата власти. В таком понимании политика и совершается-то лишь в кабинетах, законодательных палатах, правительственных ведомствах, а вершат ее очень малые и особые группы людей — политики, чиновники, лоббисты. Большинство людей, большая часть институтов и видов общественной деятельности здесь заведомо выводятся за пределы политики. Бизнес, всевозможные местные сообщества, семья, школа и другие образовательные институты — все это в данном случае понимается как структуры «неполитические», никак не связанные с «управлением страной». Мало того, отождествление политики с государственным аппаратом означает и то, что за скобками остаются и факторы международного порядка, включая те глобально действующие силы, что сегодня в возрастающей степени воздействуют на нашу жизнь — трансграничные технологии и транснациональные корпорации. Такой подход, следовательно, есть попросту отзвук тех времен, когда на международной арене действовали исключительно внутренне замкнутые национальные государства. Все это вступает в прямое противоречие с нынешним положением вещей, где все более и

более сложные общества становятся объектом управления со стороны не столько правительства, сколько целой сети органов общественного и частного секторов, и где говорят, что настало время сам термин «правительство» заменить на «макроуправление».

Полития — общество, зиждущееся на отправлении власти политического характера; по Аристотелю, правление многих в интересах всех.

¹ В оригинале проводится различие между двумя понятиями, в английском языке выражаемыми терминами «government» (государство, правительство) и «governance» (управление как универсальный атрибут общества, управление вообще). Главная идея врезки и заключается в том, что ныне традиционные формы политического управления обществом — «government» — уступают место неким новым управленческим отношениям. (Прим. пер.)

1. Что такое политика? 7

Аристотель (384—322 до н.э.)

Древнегреческий философ, ученик Платона и воспитатель юного Александра Македонского. В 335 г. до н.э. основал в Афинах собственную философскую школу, получившую название школы «перипатетиков» (названную так из-за привычки Аристотеля прогуливаться во время разговоров). Сохранились 22 его трактата по самым разным предметам — от логики, физики, метафизики и астрономии до метеорологии, биологии, этики и политической науки. В Средние века работы Аристотеля глубоко воздействовали на исламскую философию, а позднее были включены и в христианскую теологию. Его самое известное произведение о политике — «Политика», исследование идеальной для государства конституции.

Проблема представленного выше подхода еще и в том, что по сути дела он несет в себе даже еще более узкую тенденцию — ставить знак равенства между политикой во всей ее целостности и тем, что называется партийной политикой. Другими словами, область «политического» здесь сводится к отдельным лицам, имеющим определенные идеологические установки и стремящимся претворить их в жизнь через деятельность в официальных организациях — политических партиях. Именно в этой связи деятелей партий относят к «политической», а государственных служащих к «неполитической» категории (до тех пор, разумеется, пока последние действуют нейтральным и сугубо профессиональным образом). Аналогичным образом судьи также рассматриваются как «неполитические» фигуры, чья задача интерпретировать законы беспристрастно и в строгом соответствии с фактами, — но их же могут обвинить и в «политиканстве», если на их решения воздействуют личные предпочтения или любая иная тенденция.

Привычка отождествлять политику с государством объясняет и то, почему в глазах общества политическая деятельность столь часто предстает в сугубо негативном свете, а о политиках высказываются подчас весьма и весьма непочтительно. Происходит это как раз потому, что повседневное сознание склонно ставить знак равенства между сферой политики и делами тех или иных государственных деятелей. Всем нам знаком образ жадного до власти политика-лицемера, у которого за разговорами об общественном долге и идеологических убеждениях не стоит ровным счетом ничего, кроме собственных амбиций. Сегодня этот образ даже более типичен, чем когда-либо прежде, поскольку современным средствам массовой информации стало куда как легче привлекать внимание общества к фактам коррумпированности и нечестности в правительстве. От глубоко укоренившихся ассоциаций с чем-то вечно эгоистичным, двуличным и беспринципным идет стойкое неприятие «политической кухни» и людей, участвующих в ней: обо всем этом говорят как о «политиканстве» и «бюрократах, засевших в своих креслах». Создается почва для антиполитики (anti-politics). Часто в этой связи упоминают труды Никколо Макиавелли, который в книге «Государь» (1531) дал чрезвычайно реалистичную картину коварства, жестокости и хитрости правителей своего времени.

Антиполитика — разочарование в официальной политике, в традиционных механизмах политического процесса; со стороны общества выражается в установках на «неучастие», в поддержке партий, выступающих против «системы», наконец, во всякого рода «прямых политических действиях».

8 I. Политические теории

Никколо Макиавелли (1469—1527)

Итальянский политик и писатель. Сын юриста, Макиавелли с детства наблюдал все перипетии политической жизни Флоренции и потому до тонкостей изучил общество своего времени. Находился на должности Второго канцлера (1498—1512) Флоренции; в этот период его неоднократно направляли с поручениями во Францию, немецкие земли и итальянские государства. Какое-то время провел в тюремном заключении; с восстановлением власти Медичи предался литературной деятельности. Основной его труд — «Государь», изданный в 1531 г. Книга во многом основывалась на личных впечатлениях автора от правления Чезаре Борджиа. Труд писался как руководство, адресованное будущему правителю объединенной Италии. Слово «макиавеллизм» со временем стало означать политику, отмеченную «хитростью» и «двуличием».

Негативный образ политики подпитывается и со стороны либеральной философии: поскольку индивиду в этой философии всегда приписывается та или иная заинтересованность сугубо личного свойства, политическая власть, получается, заведомо портит человека, ибо те, кто «у власти», всегда будут использовать свое место в собственных видах и за счет других людей. Свое наиболее знаменитое выражение это представление получило в афоризме лорда Актона (1834—1902): «Всякая власть развращает, — абсолютная власть развращает абсолютно». Что ж, на это можно и возразить: никто, включая и сторонников данного взгляда, не станет отрицать «неизбежности» и необходимости политики в общественной жизни. Можно сколь угодно долго говорить о вероломности и злобном коварстве политиков, — общество, пусть и неохотно, в конце концов согласится с тем, что без них не обойтись. Без какого-то механизма распределения ресурсов и благ начнется «гражданская война всех против всех», как о том писали еще первые теоретики «общественного договора» (см. с. 111). Дело, следовательно, не в том, чтобы «избавиться от политиков» и «отменить политику», а в том, чтобы ввести все это в рамки общественного контроля, дабы никто не злоупотреблял правительственной властью.