 |
Политическая функция в деятельности органов конституционного судебного контроля. Статьи по предмету Конституционное право России
|
|
|
|
С.Э. НЕСМЕЯНОВА
Несмеянова Светлана Эдуардовна, директор Института государственного и международного права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор.
Назначение и роль конституционного судебного контроля проявляется в его функциях, т.е. основных направлениях воздействия на индивидов, общество и государство. Функции конституционного правосудия - это основные направления воздействия органов конституционного судебного контроля на защиту конституционных норм, восстановление нарушенной конституционной законности, совершенствование текущего законодательства. Через анализ функций можно проследить эффективность реализации конституционного судебного контроля, качество его осуществления.
Для конституционного судебного контроля на разных этапах его развития, в разных странах характерны различные функции. Но при этом все же можно выделить основные сферы, в которых реализуются функции конституционного судебного контроля.
Некоторые ученые определяют функции конституционного судебного контроля через полномочия соответствующих субъектов. Например, М.А. Митюков и А.М. Барнашов выделяют следующие основные функции судебных органов конституционного контроля: а) обеспечение верховенства и прямого действия конституции, ее неукоснительного исполнения всеми субъектами права на всей территории государства; б) контроль за соблюдением действия принципа разделения властей, поддержание их баланса и предотвращение возможности узурпации государственной власти каким-либо одним органом государственной структуры; в) защита конституционных прав и свобод человека и гражданина; г) решение возникающих конституционно-правовых вопросов и споров на основе подчинения политики праву, преобладания правовых принципов и норм над идеологическими догмами и административным усмотрением <1>.
--------------------------------
<1> Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск: Изд-во Том. ун-та, 1999. С. 33 - 34.
Н.М. Чепурнова, раскрывая содержание судебного контроля, называет функции, которые присущи контрольной деятельности вообще: корректировки, социальной превенции и правоохраны <2>. Таким образом, не выделены функции органов конституционного судебного контроля, присущие им как судебным органам, как органам, занимающим особое место в государственном механизме.
--------------------------------
<2> Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики. Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦ ВШ, 1999. С. 50.
Рассматривая вопрос о предназначении, в частности, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, С.С. Собянин выделяет главные функции этих органов в судебной системе: приведение регионального законодательства в соответствие с собственными основными законами и в соответствие с Конституцией РФ <3>. Представляется, что в данном случае называются задачи, стоящие перед органами конституционного судебного контроля, но не функции.
--------------------------------
<3> Собянин С.С. О функциях конституционных (уставных) судов // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания (Москва. 24 декабря 1999 г.) / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и др. М.: Формула права, 2000. С. 147.
Аналогичного подхода к определению функций придерживается и Н.В. Селезнев, считающий, что функции органа конституционного судебного контроля соответствуют задачам, стоящим перед этим органом. Функции, как пишет автор, представляют собой определенный специализированный вид деятельности, имеющий самостоятельный предмет и служащий решению определенных задач органа конституционного судебного контроля <4>. Н.В. Селезнев выделяет основные и дополнительные функции. Основные функции отличаются обязательным характером и непосредственной их реализацией в деятельности суда. К таковым автор относит: конституционный контроль, толкование конституции, правотворческую. Дополнительные функции (например, правовоспитательная) хоть и реализуются параллельно с основными, но не вменяются в качестве обязательных органу конституционного судебного контроля <5>.
--------------------------------
<4> Селезнев Н.В. Конституционный Суд Российской Федерации в системе судебной власти. М., 1998. С. 20.
<5> Там же.
|
|
|
|
|
|
Несколько иначе определяет функции С.В. Боботов. Применительно к конституционному судебному контролю он называет следующие функции: контроля, защиты основных прав граждан, адаптации конституции и конституционных текстов, а также сдерживающую функцию (функцию контрбаланса) <6>.
--------------------------------
<6> Боботов С.В. Конституционная юстиция. М.: Изд-во ИЧП "ЕАВ", 1994. С. 70 - 71.
Вопросу определения функций конституционного судебного контроля посвятил одну из своих работ Н.В. Витрук. Под функциями конституционного правосудия автор понимает "основные направления деятельности конституционных судов, в которых они находят свою реализацию, конкретное воплощение". Осуществление функций конституционного правосудия, как пишет Н.В. Витрук, возможно в правовом государстве лишь через реализацию полномочий конституционных судов <7>. Автор выделяет "компетенционные" функции, среди которых называются основные (толкование конституции; конституционный контроль законов и других правовых нормативных актов; конституционный контроль за действиями и решениями высших должностных лиц, политических партий и общественных объединений; защита прав и свобод человека и гражданина) и дополнительные (содействие законодательной деятельности; дача экспертных заключений по конституционным вопросам; совершение регистрационно-учредительных актов и др.). Наряду с "компетенционными" Н.В. Витрук предлагает различать и общесоциальные функции конституционных судов, т.е. основные направления их воздействия на общественную и государственную практику (миротворческая функция по примирению конфликтующих властных структур; функция воспитания у должностных лиц уважения к конституции и т.д.).
--------------------------------
<7> Витрук Н.В. Цель, задачи, функции и полномочия конституционного правосудия в государствах новой демократии // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Ч. 14 / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2003. С. 60.
|
|
|
Соглашаясь с предложенной классификацией функций органов конституционного судебного контроля, хотелось бы выделить те из них, которые определяют особое место названных органов в системе органов государственной власти. Полагаем, что функции органов конституционного судебного контроля - это различные проявления назначения этих органов, которые в состоянии отразить их роль в жизни общества и государства, осуществлении задач государства. Функции органов конституционного судебного контроля, определяющие место конституционных (уставных) судов в государственном механизме, представляют собой основные направления деятельности, осуществляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий соответствующих органов.
Конституционный судебный контроль предполагает осуществление квалифицированных проверок правотворческой деятельности государственных органов и должностных лиц с целью полного ее соответствия закрепленным в Основном Законе нормам. Играя важную роль в укреплении конституционной законности, органы конституционного судебного контроля являются средством предупреждения нарушений конституции.
Деятельность органов конституционного судебного контроля выступает гарантом защиты конституции, обеспечивающим приоритет ее норм над другими законами. При этом конституция, благодаря решениям органов конституционного судебного контроля, остается стабильным документом, одновременно развивающимся правовым явлением.
Органы конституционного судебного контроля, охраняя конституционный текст, нередко сами творят право. Как отмечал профессор С.-Петербургского университета Н.М. Коркунов еще в начале прошлого века, нет сомнения, что суд должен судить по закону или обычаю, а не по своему усмотрению, "но этим отнюдь не исключается творческое значение судебной практики" <8>.
--------------------------------
<8> Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1904. С. 296.
|
|
|
Говоря о роли судебной власти в части восполнения пробелов закона в наши дни, С.В. Боботов пишет, что одна из характерных черт современного законодательства состоит в том, что законодатель нередко лишь в общих чертах определяет контуры правовой нормы, оставляя немало пустого пространства, которое должно быть заполнено. Недостаточность средств, которыми располагает суд, обрекает судебную практику на эмпирический и произвольный образ действий. Однако создаваемые судебной практикой положения часто достигают такого уровня, что законодатель постфактум предпочитает воспроизводить выработанные судами решения в своей нормотворческой деятельности <9>.
--------------------------------
<9> Боботов С.В. Конституционная юстиция. М.: Изд-во ИЧП "ЕАВ", 1994. С. 112.
Осуществляя конституционный контроль, специализированные судебные органы вправе использовать ряд полномочий, предоставленных им законом: контроль за конституционностью нормативных правовых актов органов государственной власти страны, а также международных и внутригосударственных договоров; официальное толкование конституции, защита конституционных прав и свобод человека и др. В рамках осуществления ряда полномочий органов конституционного судебного контроля акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Из этого следует вывод о роли органов конституционного судебного контроля как "негативного законодателя". Более того, в большинстве стран признание нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими конституции является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения этих нормативных актов и договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. В этом проявляется прецедентное значение правовых позиций органов конституционного судебного контроля.
Более того, важной функцией органов конституционного правосудия является обеспечение имплементации общепризнанных норм международного права в российскую правовую систему. Специфика роли органов конституционного правосудия состоит в том, что, с одной стороны, они осуществляют контрольные функции в отношении международных договоров, с другой - выступают как субъект применения общепризнанных принципов и норм международного права. Особенно ярко это проявляется при осуществлении полномочий органами конституционного судебного контроля, связанными с защитой прав и свобод человека и гражданина. Конституции большинства государств, признавая и гарантируя права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, прямо или опосредованно наделяют соответствующие органы правом сверять названные права и свободы с данными актами.
Обеспечивая охрану конституционных положений, орган конституционного судебного контроля обеспечивает и те отношения, которые ими регламентированы. Органы конституционного судебного контроля имеют полномочия по разрешению конфликтных ситуаций, разрешению споров между органами государственной власти, по обеспечению стабильности в обществе и государстве. Конституционному Суду РФ отводится особая роль в обеспечении поставленных задач, в достижении равновесия, стабильности и динамизма общественного развития.
С учетом сказанного выше представляется, что наиболее значимыми общими функциями органов конституционного судебного контроля, независимыми от объема полномочий того или иного конституционного суда, в разных государствах являются: функция воздействия на развитие правовой сферы (через нормотворчество и обеспечение имплементации норм международного права в правовую систему государства); охранительная функция; политическая функция; социальная функция. Эти функции не специфичны для органов конституционного судебного контроля. Они осуществляются и иными государственными органами. Но в рамках конституционного судебного процесса эти функции получают особое содержательное наполнение.
Кроме этого, следует учитывать функциональный аспект сдержек и противовесов между судебной и другими ветвями власти, возможность влияния на иные правовые институты.
Тем самым конституционный судебный контроль выступает средством ограничения государственной власти и гарантом баланса властей, обеспечивает верховенство права и конституции, защищает права и свободы человека и гражданина.
Органы конституционной юстиции, по законодательству управомоченные решать исключительно вопросы права, тем не менее играют огромную роль в разрешении конфликтов, имеющих место в политической сфере. Таким образом, конституционные (уставные) суды оказываются вовлеченными в разрешение политических конфликтов, что отражается на решениях, правовых позициях органов конституционного судебного контроля.
Действительно, Конституционный Суд РФ, призванный оценивать конституционность законов и иных нормативных правовых актов, должен учитывать, что они являются воплощением политической воли. В связи с этим Суд при оценке их конституционности вынужден воспринимать те исторические условия, которые предшествовали принятию соответствующих нормативных актов, особенности государственной политики, имевшей место в определенное время в различных сферах государственной и общественной жизни.
Безусловно, и конституция как основной объект правовой охраны со стороны органов конституционного правосудия является не только правовым актом, основой всей правовой системы государства, но и политическим документом, регулирующим отчасти политические вопросы, в частности отношения по вопросам осуществления власти.
Следует согласиться с мнением И.А. Кравца, который считает, что взаимосвязь конституции и политики проявляется в двух основных сферах. Во-первых, политические отношения являются одной из важнейших составных частей конституционного регулирования. Во-вторых, в самой конституции воплощается определенная политика государства, стремление разработчиков проекта закрепить те или иные принципы и политические ценности <10>.
--------------------------------
<10> Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 25 - 26.
|
|
|
В результате реализации конституционных норм в правовой и политической сферах следует говорить об условной политизации органов конституционного судебного контроля. Конституционное правосудие, защищая конституционные нормы, защищает те отношения, которые ими регулируются. В результате политические отношения, регулируемые конституционными нормами, охраняются органами конституционного правосудия, ими задаются определенные границы политического развития государства в пределах конституционного регулирования.
Ю.Л. Шульженко относительно соотношения политики и права, политики и конституционного правосудия высказал следующее: "Представляется неоспоримым тот факт, что политические вопросы являются объектом конституционного контроля. Какие-либо попытки отрицать это не соответствуют действительности. Это обусловлено тем, что политические решения в итоге обычно облекаются в юридическую форму и тем самым приобретают общеобязательную силу. Фактически любой юридический акт в большей или меньшей степени есть акт политический. В результате такой трансформации политический вопрос, воплощенный в правовом акте, становится объектом конституционного контроля" <11>. Соглашаясь с подобным мнением, необходимо все же решить вопрос о допустимости, пределах вторжения органов конституционного правосудия в политику.
--------------------------------
<11> Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М.: Ин-т гос. и права РАН, 1995. С. 37.
Например, в соответствии с Законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" Суд не вправе решать политические вопросы, т.е. Суд, осуществляя свою деятельность, не должен "идти далее установления правового содержания Конституции и ранга ее норм. Неюридические, неправовые области конституционного регулирования, как правило, изымаются из ведения судов" <12>.
--------------------------------
<12> Боботов С.В. Указ. соч. С. 75.
Ограничить правовые области конституционного регулирования от неправовых представляется очень сложным. Границы этих сфер в состоянии определить только сам суд.
Конституционный Суд РФ в Определении от 20 ноября 1995 г. установил, что он решает исключительно вопросы права и должен воздерживаться от рассмотрения дел, в которых, по сути, преобладают аспекты политической целесообразности. При этом Суд отметил, что о том, политический или правовой вопрос реально ставится перед Конституционным Судом РФ, может свидетельствовать даже сам момент обращения.
Особенно в отношении конституционного судебного контроля следует говорить о некоем "судебном самоограничении" в вопросах политики, при этом учитывая, что полностью изолироваться от вопросов политики суду невозможно. Вместе с тем прямой обязанностью суда является отказ от рассмотрения политических вопросов и от предоставления консультаций политическим органам власти. Органы конституционного судебного контроля не должны заниматься рассмотрением дел, предполагающих необходимость принятия политических решений. Суд вправе и может рассматривать только те политические дела, которые имеют правовое решение. Исходя из понимания природы, характера конституционного правосудия, Г.А. Шмавонян отмечает, что в правовом государстве орган конституционного судебного контроля, толкующий конституцию, должен мотивировать свои решения исключительно правовыми критериями, а не руководствоваться политическими соображениями. Он должен решать исключительно правовые аспекты соответствующих политических вопросов и ни в коем случае не претендовать на роль участника политического процесса и последователя каких-либо политических целей. Соглашаясь, что решения суда, так или иначе, окажут влияние на текущий политический процесс, Г.А. Шмавонян настаивает на том, что в любом случае он должен всячески отгораживаться от политической целесообразности и рассматривать только такие политические споры, которые имеют правовые решения <13>.
--------------------------------
<13> Шмавонян Г.А. Конституционное правосудие в системе разделения властей. М.: МАКС Пресс, 2001. С. 56.
Решения органа конституционного судебного контроля не являются актами выражения исключительно политической воли. В силу того что специализированный орган конституционного правосудия является судебным органом и осуществляет свою деятельность в форме конституционного судопроизводства, он не рассматривает вопросы политики, а его решения всегда должны быть решениями о праве.
При этом нормативные правовые акты, правовые споры, являющиеся объектом проверки со стороны органа конституционного правосудия, нередко имеют политико-правовое значение и содержание. Но суд, принимая соответствующий акт к проверке или спор к разрешению, оценивает и решает только правовую сторону вопроса. И в этом состоит особенность конституционного правосудия.
С.В. Боботов не выделяет чисто политическую функцию конституционного правосудия, называя при этом сдерживающую функцию или функцию контрбаланса. По мнению автора, конституционный контроль способствует умиротворению политической жизни, давая оппозиции уверенность в том, что она обладает средством обеспечить уважение большинством конституционных рамок. "Он обеспечивает регулирование и аутентичность политических изменений и чередований, исключая чересчур размашистые колебания маятника, способные нарушить конституционное равновесие, и вводя в берега поток реформ со стороны нового большинства" <14>. Подобного мнения придерживается и Н.В. Витрук, отмечая, что, решая конфликты, споры между органами публичной власти на различных уровнях, органы конституционного правосудия выступают как органы компромисса, примирения, как гаранты политического мира и стабильности в обществе и государстве. Н.В. Витрук обращает внимание, что благодаря органам конституционного правосудия острые политические проблемы в государствах новых демократий решаются в рамках конституционного поля, в рамках и на основе конституции, а не так, как в прошлом, когда политика доминировала над правом и конституцией <15>.
--------------------------------
<14> Боботов С.В. Указ. соч. С. 70 - 71.
<15> Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001 гг.): очерки теории и практики. М.: Городец-издат, 2001. С. 74.
В настоящее время сохраняется опасность политизации конституционного правосудия, в частности, в сфере федеративных отношений, в вопросах организации выборов, т.е. там, где отсутствует полное регулирование определенных вопросов либо законодатель не успевает за все новыми общественными отношениями. В ряде современных государств с целью охраны конституции появились запреты на существование политических партий определенного типа, в связи с чем органам конституционного правосудия было передано право оценки конституционности партий (ФРГ, Турция. Португалия). Аналогичное полномочие было предоставлено Конституционному Суду России прежней Конституцией (ст. 165.1), предусматривавшей рассмотрение Конституционным Судом дел о конституционности политических партий и общественных объединений, однако Конституция РФ 1993 г. данное право за Конституционным Судом РФ не закрепила.
По мнению канадского юриста Д. Милн, анализирующего роль Конституционного Суда Канады в конфликте между федерацией и провинциями, когда конституция разделяет власть между двумя государственными уровнями (центральным правительством и правительствами субъектов Федерации), суды всегда выступают как посредники зачастую в щекотливых политических вопросах <16>.
--------------------------------
<16> Milne D. The New Canadien Constitution. Toronto, 1982. P. 106.
Процесс демократического развития государства требует поиска оптимального сочетания политики и права в конституции, а следовательно, и в деятельности органов конституционного правосудия. Как отмечает И.А. Кравец, политические вопросы высвечивают спорные и проблемные области конституционно-правового развития, способствуют формированию конституционной политики государства в пределах юридически установленного нормативного каркаса взаимоотношений личности, общества, государства <17>.
--------------------------------
<17> Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 25 - 26.
Видимо, за основу понимания политической функции Конституционного Суда Российской Федерации могут быть взяты слова Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина о том, что недопустима политизация решений Конституционного Суда РФ, критерием этих решений являются только принципы и нормы Конституции РФ. При этом Суд, являясь органом государственной власти, в то же время выступает арбитром между государством, с одной стороны, и гражданами, обществом - с другой, и тем самым порой его решения оказывают огромное влияние на политику <18>.
--------------------------------
<18> Зорькин В.Д. Права человека в контексте глобальной юриспруденции // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 2. С. 7.
|
|
|
