 |
Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта РФ.
|
|
|
|
Российская Федерация является федеративным государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Вся территория России делится на субъекты Федерации. Такое деление принято называть государственно-территориальным (конституционно-территориальным, политико-территориальным).
Субъекты РФ, с точки зрения территориальной организации управления, представляют собой сложные территориальные объекты. На территории субъекта находятся населенные пункты, административно-территориальные единицы, муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования, ведомственные территории.
Под населенным пунктом можно понимать «место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и хозяйственные постройки» Наиболее распространенными видами населенных пунктов в России являются села, деревни, поселки, города.
Как правило, населенные пункты сами являются административно-территориальными единицами или муниципальными образованиями либо территориально входят в состав административно- территориальной единицы или муниципального образования.
Под административно-территориальными единицами (образованиями) следует понимать структурные части (элементы) административно-территориального устройства . «Административно-территориальная единица представляет собой компактную часть территории субъекта Федерации, выделяемую с целью комплексного решения в установленных границах государственных и местных задач, для обеспечения жизнедеятельности местного населения, имеющую свое наименование, характеризующуюся единством, включающую в себя, как правило, один или несколько населенных пунктов» Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. ДиссВ Российской Федерации традиционными видами административно-территориальных единиц являются район, район в городе, город районного подчинения, город краевого (областного) подчинения. В 1990-х гг. законами субъектов РФ стали вводиться новые для современной России, но имевшие место еще в Российской империи административно-территориальные единицы: уезды, улусы, волости и др.
|
|
|
Необходимо различать административно-территориальные единицы и населенные пункты как таковые.
Принципиальным отличием административно-территориальной единицы от населенного пункта является цель создания и существования последнего. Населенный пункт изначально создается и существует как место компактного постоянного проживания людей и уже потом — для организации управления какой-либо территорией.
Под муниципальным образованием необходимо понимать городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения, в которых созданы органы местного самоуправления, имеются муниципальный бюджет и собственность.
Под закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) необходимо понимать имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий в себя специальные условия проживания граждан .
Ведомственными территориями являются, например, нотариальные и судебные округа, милицейские участки и т.д. Они тоже являются неотъемлемой частью территории субъекта или же сопряжены с ним 5 Фальков В.Н. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления. Ведомственно-территориальное деление представляет собой «специальный способ организации территории для решения конкретных задач производственно-отраслевой деятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализированного государственного и местного управления» Современное административно-территориальное устройство субъектов РФ необходимо рассматривать как территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления. Действительно, на современном этапе развития Российского государства большинство специалистов в области конституционного и муниципального права едины в том, что административно-территориальное устройство субъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти (и государственной, и муниципальной) и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности.
|
|
|
Так, например, административно-территориальное устройство Ставропольского края — территориальная организация Ставропольского края, представляющая собой совокупность населенных пунктов и районов Ставропольского края, служащая основой для взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления и населения Непосредственно организация административно-территориального устройства и связанные с этим частные вопросы относятся к исключительной компетенции субъекта Федерации.
Так, к исключительной компетенции субъекта РФ в области административно-территориального устройства необходимо относить следующие вопросы:
§ порядок образования и преобразования административно- территориальных единиц;
§ построение системы административно-территориальных единиц;
§ установление критериев для отнесения населенных пунктов и территорий к тому или иному виду административно-территориальных единиц;
§ отнесение конкретного населенного пункта или территории к тому или иному виду административно-территориальных единиц;
|
|
|
§ установление требований к определению границ административно-территориальных единиц, а также установление этих границ;
§ наименование и переименование административно-территориальных единиц;
§ установление центров многоселенных административно-территориальных единиц (например, районов);
§ ведение учета административно-территориальных единиц (ведение реестра административно-территориальных единиц субъекта Федерации).
Таким образом, под административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации необходимо понимать деление территории субъекта на более мелкие территориальные единицы (административно-территориальные образования), на основе которых строится система органов публичной власти (государственной и муниципальной) для осуществления государственных функций и решения вопросов местного значения.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Указанное конституционное положение можно трактовать следующим образом: «административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой — как способ организации местного самоуправления» .
Таким образом, территориальная организация местного самоуправления, формирование и организация органов местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с институтами государственной власти на территории субъекта РФ находятся в тесной взаимосвязи с их административно-территориальным устройством.
Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что муниципальные образования могут создаваться как на основе «естественных» населенных территорий — городов, сел, деревень, поселков (поселенческая модель организации местного самоуправления), так и на основе «искусственных» населенных территорий — сельских районов.
|
|
|
В отношении неопределенности порядка, принципов и моделей территориальной организации местного самоуправления в 1997 г. Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция, согласно которой территория субъекта РФ может делиться не только на административно-территориальные, но и на муниципальные образования. При этом в рамках первых реализуется государственная власть, а в рамках вторых — местное самоуправление. Субъекты РФ не связаны требованием учета административно-территориального устройства при создании системы территориального устройства местного самоуправления и вправе самостоятельно избирать модель разграничения административно-территориального и муниципально-территориального деления К моменту вступления в силу на всей территории Российской Федерации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., которым введены основы территориальной организации местного самоуправления, в разных субъектах Федерации сложились разные варианты соотношения административно-территориального и муниципально-территориального деления.
Законодательство субъекта РФ:
§ совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними;
§ предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации;
§ проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., территориальная организация местного самоуправления в России строится на основе:
1. поселенческого принципа (территория одного населенного пункта или односеленного поселения);
2. территориального принципа (муниципальный район, состоящий из двух и более поселений);
3. поселенческо-территориального принципа (многоселенное поселение, состоящее из нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией в границах волоети, сельсовета или поссовета) При этом Закон предусматривает возможность создания двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления, когда первый уровень представлен муниципальными образованиями поселенческого типа, которые входят в муниципальное образование второго уровня — муниципальный район.
|
|
|
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., оставив на усмотрение субъекта РФ модель территориальной организации местного самоуправления, закрепил закрытый перечень видов муниципальных образований, к которым он отнес: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Соответственно, существование иных, кроме указанных в законе, видов муниципальных образований стало невозможным.
Субъекты РФ самостоятельно определяют модель соотношения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства своей территории, исходя из цели создания максимально эффективного управления общественными процессами, территорией, финансами и т.д.
Местный референдум.
Статья 22 ФЗ 131
1. В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум.
2. Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования.
3. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
4. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных в пункте 2 части 3 настоящей статьи, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, указанными в пункте 2 части 3 настоящей статьи, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
5. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.
В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.
6. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
7. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
8. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
9. Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
10. Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные выборы.
Статья 23 ФЗ 131
1. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
2. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.
3. Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
3.1. Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
3.2. Выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.
3.3. В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.
4. Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
|
|
|
