 |
Понятие компетенции местного самоуправления
|
|
|
|
Осуществление местного самоуправления связано с определенными направлениями и процедурами деятельности органов местного самоуправления (как и органов государственной власти). Для описания этих направлений и процедур в науке и законодательстве используются такие понятия, как компетенция, функции, полномочия и предметы ведения.
Функция выражается через всю совокупность элементов другого явления — компетенции. Компетенция, в свою очередь, предстает в виде предметов ведения и властных полномочий.
Указанный понятийный ряд отражает социальное назначение местного самоуправления, отграничивает его сферу деятельности от круга дел других органов власти, очерчивает область ответственности местного самоуправления. Остановимся подробнее на характеристике указанных компонентов.
Понимание сущности и количества функций местного самоуправления в российской правовой науке неоднозначно.
Функции местного самоуправления традиционно рассматриваются как основные направления деятельности его главных субъектов: органов и должностных лиц местной власти, населения муниципальных образований. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.
Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее). И.В. Выдрин выделяет две основные группы функций местного самоуправления. Первая включает в себя финансово-экономические, хозяйственные, социальные, экологические функции, функцию охраны общественного порядка. Данные функции объективно обусловлены, свойственны данному уровню публичной власти.
|
|
|
Эти функции имеют характерный признак, они в максимальной степени связаны с конкретными сферами общественной жизни (предметами ведения), в которых муниципальные органы юридически состоятельны (местные финансы, муниципальная собственность, организация здравоохранения, образования и т.д.).
Вторая группа функций обусловлена самой природой местного самоуправления, его социальной ролью в государстве и обществе. В рамках этой группы функции местного самоуправления — обеспечение права граждан на местное самоуправление, решение вопросов местного значения, возложенных на муниципальные образования, выполнение отдельных государственных полномочий, которыми наделены муниципальные органы.
Функции обеих групп устойчивы, направлены на обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований .
Иначе выглядит классификация функций местного самоуправления у Н.С. Бондаря, В.И. Авсеенко и С.Н. Бочарова. Они выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс)
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев основными функциями местного самоуправления называют:
1. обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2. управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
|
|
|
3. обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
4. удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
5. охрану общественного порядка;
6. представительство и защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами.
Однако следует иметь в виду, что большинство функций местного самоуправления, названных вышеперечисленными авторами, являются в основном функциями органов местного самоуправления.
В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ указаны следующие главные функции местного самоуправления:
§ обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
§ владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Данный перечень является закрытым.
В ч. 1 ст. 132 указываются функции органов местного самоуправления, которые являются подгруппой функций местного самоуправления:
§ самостоятельное управление муниципальной собственностью;
§ формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
§ установление местных налогов и сборов;
§ осуществление охраны общественного порядка;
§ решение иных вопросов местного значения.
Этот перечень, в свою очередь, является открытым (дополняется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 г.).
Понятие функции непосредственно связано с понятием компетенции.
Исходя из распространенного определения понятия компетенции вообще (лат. competentio от compete — добиваюсь, соответствую, подхожу), можно определить компетенцию местного самоуправления как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций местного самоуправления.
По мнению Ю.А. Тихомирова, компетенция субъекта публичной власти — это «юридическое выражение его функций, правовая форма их осуществления, возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел». Компетенция — категория, находящая широкое применение не только в сфере публично-правовых отношений, но и в области частного права. Она служит совершенствованию муниципальных правовых отношений, реализующихся, как известно, в обеих сферах.
|
|
|
Компетенция — сложное явление, имеющее неоднородную структуру. Обязательными элементами компетенции обычно считают предметы ведения и полномочия. Такой точки зрения придерживаются многие авторы, хотя и они указывают, что кроме предметов ведения и полномочий компонентами компетенции являются, например, принципы, гарантии деятельности. Ю.А. Тихомиров полагает, что к компетенционным элементам относятся: нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий; ответственность за неисполнение принятых решений.
Между тем, существуют и совершенно иные точки зрения. Например. известный российский ученый Б.М. Лазарев, признавая популярность мнения о двухэлементном составе компетенции, тем не менее, с ним не соглашался. Он полагал, что предметы ведения не являются элементом компетенции, они не могут существовать самостоятельно наряду с полномочиями, поскольку образуют необходимый фон (объектный состав) для реализации полномочий. Иначе говоря, полномочие не может находиться в отрыве от сферы деятельности (предмета ведения). В компетенцию входят право и обязанность решения тех или иных вопросов или участия в их решении .
Как отмечает И.В. Выдрин, оба подхода имеют притягательные стороны как в теоретическом, так и в практическом планах. Их соперничество из области теории права перекинулось на законодательную сферу. Период 60—80-х гг. XX в. ознаменован безоговорочным доминированием в законодательных актах двухэлементной конструкции компетенции местных Советов. В них фиксировались предметы ведения местных органов власти вместе с полномочиями, им принадлежащими. Так, в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов в РСФСР» гл. И именовалась «Компетенция краевого, областного Совета народных депутатов», статьи которой назывались «Полномочия в области планирования, материально-технического снабжения, учета и отчетности», «Полномочия в области бюджетно-финансовой работы» и т.д., содержался развернутый перечень прав и обязанностей местных Советов данного уровня.
|
|
|
Начиная с 90-х гг. XX в. в законодательстве воплощается «лазаревский» вариант закрепления полномочий органов местного самоуправления без признания предметов ведения самостоятельным звеном компетенции. В нормах права полномочия и предметы ведения начинают смешиваться. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. многие из вопросов местного значения сформулированы не как предметы ведения, а скорее как полномочия: «владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»; «содержание и использование муниципального жилищного, фонда и нежилых помещений» и т.д.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. такой подход получил развитие: к вопросам местного значения отнесены «организация мероприятий по охране окружающей среды»; «содержание и строительство автомобильных дорог, мостов, иных транспортных инженерных сооружений» и т.п. Очевидно, что в одной правовой норме выражаются и предметы ведения, и властные полномочия. С. точки зрения сторонников такого способа закрепления компетенции, это абсолютно правомерно, ибо полномочие должно быть «привязано» к предмету (сфере) деятельности муниципального органа. Напротив, по мнению тех, кто разграничивает предметы ведения и полномочия, данный подход нарушает юридическую чистоту законодательного регулирования компетенции.
Компетенция местного самоуправления различается в зависимости от видов органов муниципальной власти. Если представительные и исполнительные органы являются органами общей компетенции, выполняющими собственные функции при решении всех вопросов местного значения, то структурные подразделения местных администраций являются органами управления в определенной сфере местного хозяйства (т.е. они обладают специальной компетенцией).
|
|
|
