Глава 4. Признаки Министерства обороны РФ как военного ведомства

По отношению к организациям, обеспечивающим оборону и безопасность военными методами, достаточно часто применяется термин «федеральный орган исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба». В то же время не существует ни легального определения такого органа, ни четко сформулированных в законодательстве признаков, особенностей правового положения таких органов. Кроме того, сам термин представляется неудачным, так как военная служба предусмотрена, конечно же, не в федеральных органах исполнительной власти, а в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах.

При этом следует отметить и сохраняющуюся неопределенность соотношения понятий «федеральный орган исполнительной власти», «территориальные органы федерального органа исполнительной власти», «центральный аппарат федерального органа исполнительной власти» и их отграничения друг от друга, что затрудняет выработку единых подходов к формированию структуры ведомственных систем органов исполнительной власти. В частности, нигде не определено, входят территориальные органы в состав федерального органа исполнительной власти или нет (иными словами, состоит ли федеральный орган исполнительной власти из центрального аппарата и территориальных органов или территориальные органы обособлены от федерального органа исполнительной власти и подчиняются ему, не входя в его состав).

Особенно негативное влияние на сохраняющуюся терминологическую путаницу оказало решение о повышении размера денежного вознаграждения сотрудникам «центральных аппаратов», а также необходимость соблюдения численности «центральных аппаратов» в рамках, утвержденных Президентом Российской Федерации. Так, если ранее понятия «федеральный орган исполнительной власти» и «центральный аппарат» часто воспринимались как синонимичные, то теперь на практике встречаются случаи, когда часть должностей подразделений, входящих в состав федерального органа исполнительной власти, и некоторые должности территориальных органов стали «должностями центрального аппарата» с правом на специальную надбавку к должностному окладу, в то время как иные должности в тех же подразделениях к «центральному аппарату» не относятся.

В связи с отсутствием единых четко установленных критериев отнесения подразделений к «центральному аппарату», «федеральному органу исполнительной власти», «территориальным органам», неясно, могут ли входить в состав таких органов административно-хозяйственные органы, осуществляющие функции охраны, транспортного, коммунального обеспечения, содержания и обслуживания административных зданий и т. п. Отсутствие легального определения понятия «государственный орган», «орган государственной власти», «орган государственного управления» приводит к их различному толкованию[14], что (как справедливо указывает заместитель директора ФСБ России В.Н. Ушаков) затрудняет их применение в правотворческой и правоприменительной деятельности[15], не всегда позволяет точно определить, относятся ли к таковым такие организации, как органы управления военными округами и территориальными командованиями, воинские части, иные военные организации.

Следует отметить и то, что хотя законодатель в Федеральном законе «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ почему-то избегает называть Министерство обороны федеральным органом исполнительной власти, вряд ли кто-то может усомниться в том, что Министерство обороны Российской Федерации — только часть Вооруженных Сил Российской Федерации.

Иными словами можно обозначить Вооруженные Силы Российской Федерации как ведомство, а Министерство обороны Российской Федерации как составную часть такого ведомства (орган управления ведомством) — федеральный орган исполнительной власти. Не определен в этом отношении и статус Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, который не является федеральным органом исполнительной власти. В отличие от военных комиссариатов не определено, являются ли управления военных округов территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации (что, как представляется, вполне могло бы следовать из их полномочий).

Кроме того, целесообразно внести соответствующие изменения в утвержденные вышеназванным Указом положения, и в частности в Структуру и состав Спецстроя России, отделив подведомственные Спецстрою России организации от структуры самого федерального органа и при необходимости выделив территориальные органы федерального органа.

Анализ ведомства как совокупности организаций, возглавляемых федеральным органом исполнительной власти, чья интегрированная деятельность направлена на обеспечение исполнения определенных функций государства, позволяет сделать вывод о том, что правовая сущность ведомства заключается в ярко выраженном публичном предназначении как самого ведомства, так и организаций, входящих в его состав. Правовая сущность ведомств, выполняющих задачи в сфере военной безопасности, производна из сущности и функций государства, но обусловлена и особенностями их собственных функций (т. е. характером участия в вооруженном противоборстве и выполняемых задач). Сопоставляя, таким образом, сущность ведомств и правовую сущность военной службы, являющейся профессиональной служебной деятельностью граждан «по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов» и «функций по обеспечению обороны и безопасности государства», можно сделать вывод о том, что все военные организации (т. е. те, которые комплектуются военнослужащими) по своей сущности являются органами исполнительной власти. Вместе с тем в законодательстве до сих пор не определены ни понятия «орган государственной власти», «орган исполнительной власти», ни виды таких органов, ни какие-либо их признаки. Представляется целесообразным выделить такие виды органов государственной власти (различного уровня и с различными уровнями компетенции), как центральный аппарат (центральный орган управления ведомства), территориальные органы, специальные органы (органы, выполняющие специальные функции), включая органы обеспечения. При этом весьма важно определить критерии отнесения организаций к различного уровня органам и соответствующие уровни компетенции. Такой подход совпадает и с уровнями бюджетной иерархии ведомств (главный распорядитель — распорядитель — получатель бюджетных средств).

Заключение

Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное управление в области обороны, а также координирующим деятельность федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны.

Министерство обороны является центральным органом военного управления и состоит из главных и центральных управлений, управлений и иных подразделений, входящих в его структуру.

Президент Российской Федерации руководит деятельностью Министерства обороны.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность Министерства обороны.

Министерство обороны в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Министерство обороны является юридическим лицом, имеет смету, печати, штампы и бланки с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, другие необходимые для осуществления своей деятельности печати, штампы и бланки, текущие, расчетные, валютные и иные счета в банках и других кредитных организациях, открываемые в соответствии с законодательными и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.