 |
Пенсионная реформа: цели, задачи и основные направления развития
|
|
|
|
С принятием нового пенсионного законодательства, с 1 января 2002 года в России начала создаваться новая пенсионная система.
К началу 2002 г. в России насчитывалось около 39 млн. пенсионеров. Подавляющее большинство из них (свыше 90%) получали пенсию в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Все пенсии, которые выплачивались на основании этого закона, в том числе военнослужащим и приравненным к ним гражданам, именовались трудовыми пенсиями, ибо они устанавливались в связи с трудовой деятельностью. Исключение составляли социальные пенсии, которые назначались вне какой-либо связи с такой деятельностью. Почти для всех наших соотечественников - пенсионеров пенсия является основным, а зачастую и единственным источником средств к существованию. Все это предопределяло и предопределяет до сих пор повышенную значимость пенсионной системы в России, как и в любой другой стране. Без хорошей пенсионной системы, отвечающей интересам населения и гарантирующей достойную жизнь человеку в пенсионной период его жизни, не может эффективно функционировать и развиваться вся система социального обеспечения и обслуживания страны.
Какая пенсионная система действовала в России к началу 2002 г. и какая действует ныне, с начала 2002 г., и в чем их принципиальное различие?
Пенсионная система России к 2002 г. состояла из двух относительно самостоятельных подсистем. Они разграничивались в зависимости от источника средств, за счет которого выплачивались пенсии.
По первой подсистеме пенсии выплачивались за счет средств обязательного пенсионного страхования, в орбите ее действия находились главным образом наемные работники и некоторые другие граждане, которые так же, как и наемные работники подлежали обязательному пенсионному страхованию, и их семьи. Средства обязательного пенсионного страхования в виде соответствующих страховых взносов полностью аккумулировались в особом централизованном фонде, который существует и поныне и именуется Пенсионным фондом Российской Федерации (далее он называется сокращенно ПФР). По второй подсистеме выплата пенсий осуществлялась за счет средств федерального бюджета. За счет средств этого бюджета пенсии выплачивались различным категориям: бывшим военнослужащим и иным приравненным к ним по условиям службы лицам, судьям, федеральным государственным служащим и некоторым другим, а также тем, кто не заработал по каким-либо причинам трудовую пенсию (инвалидам с детства, детям-инвалидам и т.д.).
|
|
|
Реальная страховая пенсионная подсистема для наемных работников и их семей была введена в России Законом 1990 г., когда Россия находилась еще в лоне СССР.
Что побудило тогда Россию приступить к формированию своей пенсионной системы, с собственной независимой финансовой базой, обособленной от государственного бюджета, - российским пенсионным фондом? Причин было несколько, отметим две главные, не потерявшие до сих пор значение, а, наоборот, ставшие еще более актуальными.
Первая причина состояла в объективной потребности пересмотреть укоренившуюся в обществе идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся, возродить и, главное, реализовать на практике истинную его сущность. При этом учитывалось, что уже в то время постепенно, хотя и медленно, складывалась многоукладная система экономических отношений, менялось представление властных структур о целях общественного производства и распределении богатства, создаваемого трудом народа, в частности наметилась тенденция к паритетному смягчению военного противостояния двух мировых политических систем и использованию высвобождаемых ресурсов, в прошлом пожираемых гонкой вооружений, в интересах населения страны.
|
|
|
В недалеком прошлом в течение десятилетий нашим соотечественникам навязывался постулат о том, что государственное социальное страхование (а пенсионное - часть его) осуществляется якобы за счет государства. Внедренная в сознание людей, эта идея использовалась при формировании управленческих решений и получила даже законодательное выражение. Определяя в централизованном порядке крайне низкую оплату труда практически для всех работников, изымая львиную долю того, что создавалось их трудом, государство вместе с тем декларировало полное освобождение трудящихся от уплаты страховых взносов из их заработка, выдавая это за одно из величайших завоеваний. Средства социального страхования практически слились с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными бюджетными доходами. Расходы на выплату пенсий ввиду низких страховых взносов финансировались в основном за счет государственной дотации. Все это приводило к искажению реальной стоимости рабочей силы, создавало иллюзию, что пенсионеров содержит государство, а не те, кто трудится и создает богатства общества.
Закон 1990 г. ввел подлинную страховую пенсионную систему для трудящихся - рабочих, служащих, крестьян, упразднив суррогат подобной системы, действовавшей в СССР. Суть такой системы, представляющей одно из выдающихся изобретений человечества в эпоху появления наемных работников и развития общества, проста, она практически воплощена во всех развитых странах и вполне приемлема в период становления и развития многоукладных экономических отношений на основе различных форм собственности. Ее принципиальное содержание определяется следующими основными критериями, хотя конкретное их проявление в разных странах может несколько различаться.
. Экономический критерий обязательного пенсионного страхования, определяющий его сущность, коренится в производственных отношениях, реальной стоимости рабочей силы (используем привычные и в принципе верные термины). Вполне очевидно, что стоимость рабочей силы не может определяться и в развитых странах давно уже не определяется ценой "живого" труда непосредственно в процессе производства. Она включает в себя и другие оплачиваемые периоды, прежде всего пенсионный период жизни человека, когда ему выплачивается заработанная им пенсия.
|
|
|
. Социальный критерий обязательного пенсионного страхования, определяющий его сущность, заключается в солидарности всех застрахованных и работодателей, работающих в различных регионах, в разных отраслях и организациях и, главное, в солидарности поколений, трудоспособных и нетрудоспособных людей, а также тех людей, которым предстоят долгие годы жизни после достижения пенсионного возраста, и тех, кто не доживет до такого возраста. Последних в России, увы, почти половина - такова печальная реальность.
Реализуются эти сущностные критерии через систему соответствующих страховых платежей, которые в обязательном порядке уплачиваются работодателями (независимо от формы собственности) и наемными работниками, независимо от их желания. Другими словами, эта система принудительная. Принуждение осуществляется государством, в связи с чем подобная система называется государственной.
Обычно страховые взносы уплачиваются примерно в равных долях (в процентах к заработку) или в несколько большем объеме работодателем. Однако надо иметь в виду, что в конечном счете страхование осуществляется за счет самих работников, поскольку доходы работодателя образуются в основном в результате труда застрахованных. В связи с этим распределение платежей между работниками и работодателями не имеет существенного значения.
Страховые взносы аккумулируются в централизованном фонде, который обычно именуется фондом обязательного пенсионного страхования (в России - это Пенсионный фонд РФ). Его средства не должны сливаться с государственным бюджетом, они предназначены только на пенсионное обеспечение застрахованных, их семей и ни при каких обстоятельствах не могут изыматься на иные цели. Управление таким фондом осуществляется застрахованными и работодателями (их представителями) под контролем государства.
|
|
|
Все средства в виде страховых взносов, которые взимаются в принудительном порядке за счет работающих, распределяются между пенсионерами. Государство, таким образом, не извлекает какой-либо фискальной выгоды из таких систем, оно лишь устанавливает их и следит за их выполнением. В частности, государство определяет все условия уплаты страховых пенсионных взносов, а также нормы пенсионного обеспечения (его уровень по отношению к прошлому заработку, требуемый для получения пенсии стаж, порядок подсчета стажа и заработка, минимальные и предельные размеры пенсии и т.д.).
В Российском пенсионном Законе 1990 г. отражены все перечисленные выше критерии - принципы, на которых должна основываться обязательная страховая пенсионная система. На их основе, кстати, во всех развитых странах успешно функционируют и развиваются общенациональные страховые пенсионные системы. Эти критерии являются не изобретением разработчиков закона и законодателей, его принявших, а практической реализацией общепризнанных в мире идей обязательного пенсионного страхования.
Вторая причина, побудившая Россию приступить к формированию новой пенсионной системы, состояла в необходимости повысить реальный уровень доходов основной части пенсионеров, живущих, как правило, на пенсию. При этом учитывалось, что за последние годы в СССР существенно снизился как относительный, так и абсолютный уровень пенсионного обеспечения особенно тех граждан, пенсия которых превышала минимальный размер. Это произошло в связи с ростом номинальной оплаты труда и консервацией в то же время максимального размера пенсии (он не повышался более 30 лет). В результате пенсия стала составлять значительно меньшую часть заработка, чем прежде. Кроме того, в прошлом пенсии вообще не индексировались ни с учетом роста цен на потребительские товары, ни с учетом роста заработка. Материальный достаток пенсионеров в силу этого хотя и медленно, но неуклонно снижался.
Закон 1990 г. затронул и бюджетную систему пенсионного обеспечения. Он, во-первых, существенно повысил уровень пенсионного обеспечения военнослужащих из числа солдат, сержантов и старшин и приравненных к ним категорий граждан, упорядочил их пенсионное обеспечение. Ранее зачастую пенсии граждан, инвалидность которых наступила вследствие военной травмы, оказывались по своему уровню ниже пенсий по инвалидности вследствие общего заболевания и пенсий по старости. Закон устранил эту явную социальную несправедливость. То же касалось и пенсии по случаю потери кормильца, умершего вследствие военной травмы. С введением в действие с 12 февраля 1993 г. Закона "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" завершилось создание достаточно развитой и возвышенной системы пенсионного обеспечения всех категорий военнослужащих и приравненных к ним по условиям службы других категорий граждан, а также их семей.
|
|
|
"Возвышенная", т.е. более высокая по своему уровню система пенсионного обеспечения для указанных категорий граждан, условия службы которых специфичны и опасны, и их семей, типична для большинства стран. Особые пенсии для таких граждан были и в СССР.
Общие тенденции развития двух российских пенсионных подсистем в последние годы (начиная с 1993 г.) очевидны: они характеризуются, с одной стороны, резким, постоянно нарастающим снижением относительного и абсолютного уровня пенсионного обеспечения всех, без какого-либо исключения, пенсионеров, получавших пенсию в соответствии с Законом 1990 г., а с другой - введением значительно более высоких пенсий для служащих властных силовых структур как на федеральном, так и на региональном уровнях. Эти тенденции явно противоречили тем целям, которые были определены в Законе 1990 г., - формированию единой системы государственных пенсий в России, обеспечению стабильности достигнутого уровня пенсионного обеспечения и повышению его, дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения с учетом труда и его результатов.
Единая пенсионная система государственных пенсий в России не состоялась. Другого вывода сделать, к сожалению, нельзя. В последние годы для многих категорий работников вводились особые, привилегированные по своему уровню и условиям государственные пенсии либо весомые доплаты к "обычным" пенсиям. Все эти "особые" пенсии и доплаты регулярно повышались пропорционально росту оплаты труда продолжающих трудиться чиновников, в отличие от обычных пенсий, размеры которых практически оказались замороженными, несмотря на высокую инфляцию и продолжающийся процесс обесценения рубля.
К началу 2002 г. в результате преднамеренного сдерживания повышения минимального размера пенсии по старости, которая являлась базовой пенсией (на ее основе определялись размеры всех других пенсий, их минимальные и максимальные размеры, надбавки и повышения), неполной индексации пенсионных выплат в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги, заменой ее равной для всех пенсионеров небольшой по уровню компенсационной выплатой, страховая пенсионная система оказалась разрушенной: уровень пенсионного обеспечения снизился в несколько раз, самая высокая обычная пенсия по старости, выплачиваемая за многолетний труд, едва достигла нищенского прожиточного минимума, а средняя пенсия оказалась ниже его. Что касается минимальной пенсии, то она была вдвое ниже этого минимума. К тому же уровень таких пенсий почти не отличался от того, как долго, на какой работе и с какой оплатой трудился человек. Следствием всего этого явился значительный рост смертности среди пенсионеров, в частности вследствие суицида, стремительный рост тяжелых заболеваний, включая психические.
Указанные тенденции отразились в соответствующих нормативных правовых актах: поправках к Закону 1990 г., иных законах, указах Президента, постановлениях Правительства. Они изменили сущность Закона 1990 г., свели пенсионную реформу 1990 г. к иному, подчас противоположному смыслу.
Требовалось незамедлительно, а не в отдаленной перспективе, изменить сложившуюся ситуацию в пенсионном обеспечении. Общественное ожидание пенсионной реформы определялось надеждой на то, что государство, его властные структуры осознают, наконец, крайнюю необходимость немедленно существенно улучшить пенсионное обеспечение. Общество надеялось, что уровень трудовых пенсий по старости и по инвалидности в тяжелой ее степени (I и II группы инвалидности) повысится хотя бы до минимально необходимого и в пенсионном обеспечении возродится элементарная социальная справедливость, когда уровень трудовой пенсии вновь будет, как и прежде, определяться с учетом трудового вклада человека - как долго он трудился (это количественный показатель трудового вклада) и как оценивался его труд (качественный показатель трудового вклада).
Пенсионная реформа осуществлена в России с начала 2002 г. Ныне, спустя десять лет, можно судить, оправдала эта реформа общественное ожидание или не оправдала. Главный критерий оценки - это уровень пенсионного обеспечения основной массы наших соотечественников-пенсионеров: если он существенно повысился, а прежде он был недопустимо низок, о чем уже говорилось, то общественное ожидание оправдалось, а если он сохранился прежним - то не оправдалось. К сожалению, оптимистический вывод сделать нельзя - у большинства страховых пенсионеров, а их свыше 36 млн. из 39 млн., уровень пенсионного обеспечения не повысился, он остался таким же. Существенно возросли пенсии лишь большинства работающих пенсионеров, поскольку им пенсии стали исчисляться на равных основаниях с теми гражданами, которые оставили трудовую деятельность. Несколько увеличились пенсии у граждан, достигших 80 лет, и инвалидов I группы (это наиболее тяжелая степень инвалидности), но общая численность таких пенсионеров невелика.
Так что же изменилось в пенсионной системе, ради чего осуществлена пенсионная реформа, какова ее цель? Ответить на эти вопросы необходимо, т.к. достижению поставленных целей подчинен весь правовой механизм, заложенный в новых федеральных законах, прежде всего в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании" №167-ФЗ, от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" № 173-Ф3, от 15 декабря 2001 г. "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" №166-ФЗ. Далее эти законы называются сокращенно - Закон о пенсионном страховании, Закон о трудовых пенсиях и Закон о государственных пенсиях.
Проекты трех указанных пенсионных законов были внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Президентом Российской Федерации, они опубликованы в "Парламентской газете" 20 июня 2001 г. Реформа осуществлена в крайне сжатые сроки, без тщательной проработки, экспериментальной или модельной проверки, в основном келейно (без всенародного или хотя бы научного обсуждения), без обсуждения даже исходной позиции - нужна ли в принципе такая пенсионная реформа, которая полностью разрушит систему обязательного пенсионного страхования, сложившуюся в России по примеру других стран. Общий вывод независимых специалистов и большинства участников парламентских слушаний заключался в том, что предлагаемая Президентом пенсионная реформа не приведет ни в ближайшей, ни в отдаленной перспективе к кардинальному улучшению пенсионного обеспечения подавляющего большинства пенсионеров, она по существу на долгие годы закрепляет низкий уровень пенсионного обеспечения. Вместе с тем она легализует особую, привилегированную пенсионную систему для тех, на кого опирается власть.
В настоящее время в России по-прежнему функционируют две пенсионные подсистемы: одна для наемных и некоторых других работников, за которых уплачиваются пенсионные страховые взносы, и их семей, а другая - для тех, за которых такие взносы не уплачиваются, и членов их семей. Кардинально изменилась первая подсистема, по существу вместо страховой пенсионной системы, основанной на общепризнанных во всем мире принципах обязательного социального страхования, в том числе пенсионного, в России установлена принудительная (обязательная) индивидуальная накопительная система, ничего общего не имеющая с подлинной страховой системой, ранее действовавшей в России и действующей поныне во многих других развитых странах. Что касается второй подсистемы, то она не претерпела существенных изменений. Рассмотрим первую подсистему, заменившую страховую, ее принципиальное отличие от страховой.
Суть страховой (перераспределительной) пенсионной системы состоит в солидарности бывших, настоящих и будущих работников (солидарность поколений), а также тех работников, которым предстоят долгие годы жизни, и тех, кто проживет значительно меньше, а возможно и не доживет до пенсионного возраста. При такой системе все средства, уплачиваемые за счет работающих граждан в виде обязательных пенсионных страховых взносов, распределяются между пенсионерами, с учетом их трудового вклада (продолжительности трудовой деятельности - длительности уплаты страховых взносов и уровня оплаты труда, с которой взимались эти взносы).
Новая государственная пенсионная система, обеспечивающая выплату трудовых пенсий, является трехуровневой. На рисунке 1. показана три уровня пенсионной системы. Первый уровень - государственная распределительная пенсионная система, обеспечивающая выплату гарантированной государством базовой трудовой пенсии фиксированного размера.
Рис. 1. Новая государственная пенсионная система
Второй уровень - государственная распределительная пенсионная система, обеспечивающая выплату страховой части трудовых пенсий.
Третий уровень - государственная накопительная пенсионная система, обеспечивающая выплату накопительной части трудовых пенсий.
Второй и третий уровни организационно включены в систему обязательного пенсионного страхования. Застрахованными в этой системе являются: работающие по договорам, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, члены крестьянских (фермерских) хозяйств и некоторые другие категории граждан. Страхователями являются организации, индивидуальные предприниматели и физические лица, производящие выплаты физическим лицам. Эти страхователи страхуют работающих у них лиц, платя за них страховые взносы. Лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, члены крестьянских (фермерских) хозяйств выступают страхователями и застрахованными в одном лице - они страхуют сами себя. Страховщиком по обязательному пенсионному страхованию является Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - Пенсионный фонд).
Трудовая пенсия застрахованным устанавливается пожизненно. Право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины по достижении возраста 60 лет и женщины - 55 лет при наличии не менее пяти лет страхового стажа. Страховой стаж включает периоды работы, за которые уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд. Ряду категорий лиц трудовая пенсия по старости назначается ранее вышеуказанных сроков. К числу таких категорий относятся лица, имеющие особые условия труда: проработавшие определенное время на подземных работах, на работах с вредными условиями труда, в горячих цехах, на транспорте, на лесозаготовках, в полевых условиях и т.п. Раньше могут выйти на пенсию, например, женщины, родившие пять и более детей и воспитавшие их до восьми лет, определенные категории инвалидов, лица, длительно работавшие на Крайнем Севере, и др.
Трудовая пенсия по инвалидности устанавливается независимо от продолжительности страхового стажа застрахованного лица в случае наступления инвалидности при наличии ограничения способности к трудовой деятельности, определяемой по медицинским показаниям.
Право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца имеют нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении при наличии у него страхового стажа.
Королев являлся федеральным государственным служащим. В сентябре 2009 г. он был уволен в связи с сокращением штата федеральных государственных служащих в федеральных органах государственной власти. Выслуга Королева составляет 20 лет.
Среднемесячный заработок равен 17 000 руб.
Имеет ли он право на государственную пенсию за выслугу лет? Если имеет, то определите ее размер.
Королев имеет право на государственную пенсию за выслугу лет.
Сокращение персонала всегда является проблемой, поскольку сопровождается не только психологическими затруднениями, но и организационными: необходимо четко соблюдать порядок, установленный законодательством. На государственных служащих распространяется действие ТК РФ, с особенностями, установленными Законом №79-ФЗ [Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"].
Трудовой кодекс и Закон №79-ФЗ содержат лишь отдельные положения о порядке проведения сокращения работников, в том числе гражданских служащих. Необходимо руководствоваться также подзаконными нормативными правовыми актами, среди которых можно выделить:
Указ Президента РФ от 23.08.1994 №1722 "О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих";
Постановление Правительства РФ от 22.05.1998 №481 "О расширении прав руководителей федеральных органов исполнительной власти в использовании средств на содержание этих органов при сокращении численности работников";
Постановление Правительства РФ от 05.02.1993 №99 "Об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения", применяющееся в части, не противоречащей ТК РФ.
Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) от 26 декабря 2011 г. N 1648н г. "Об утверждении порядка подсчета и подтверждения стажа государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих".
В отдельных случаях принимаются ведомственные приказы, которые обязательны для исполнения.
Условия назначения пенсий федеральным государственным гражданским служащим установлены ст.7 Федерального закона от 15.12.2001 №166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
Госслужащий отдавший государственной гражданской службе не менее 15 лет и при этом занимавших должность федеральной государственной гражданской службы не менее 12 полных месяцев имеют право на пенсию за выслугу лет при увольнении с федеральной государственной гражданской службы по основаниям, предусмотренным пунктами 1-3, 6-9 части 1 статьи 33, пунктом 1 части 1 статьи 37, пунктами 2-4 части 1 и пунктами 2-4 части 2 статьи 39 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с учетом положений, предусмотренных абзацами вторым и третьим пункта 1 ст.7) (п.1 ст.7 Закона №166-ФЗ).
Получается, что для получения пенсии по выслуге лет (не менее 15 лет) госслужащий должен соответствовать 3 критериям:
. Иметь стаж в госорганах не менее 15 лет;
2. Замещать должность ГГС не менее 12 месяцев;
. Уволиться по определенным основаниям.
льгота социальная пенсионная реформа
|
|
|
