Дискуссии о перспективах развития российского федерализма

Современный российский федерализм испытывает трудности не только практически-политического, но и теоретического порядка. Это связано с недостаточной проработкой принципов федерализма примени­тельно к российским условиям как в XIX, так и в конце XX в. В рус­ской политической мысли были и убежденные сторон­ники, и категориче­ские противники федерализации России. Среди сторонников – Н. Му­равьев с его проектом преобразования Рос­сии на началах федерализма, члены "Общества соединенных сла­вян", сочетавшие в своей программе федералистские и панслави­стские принципы, М. Бакунин, противопоста­вивший существующим государствам "великий, спасительный принцип Фе­дерализма..." [5; 17] (впоследствии он перешел на конфедералистскую пози­цию), П. Кропоткин, создавший Лигу Федералистов, объединившую приверженные к федерализму политические партии, П. Сорокин, считав­ший идеальным для России "превращение в свободную феде­рацию наро­дов, спаянную сознанием общности интересов, глубо­кой привязанности к общему отечеству..." [26; 174]. Среди про­тивников введения феде­рации в России – П. Пестель, считавший федеративное государственное устройство неприемлемым для Рос­сии "при обширном ее пространстве и большом различии племен, ее населяющих" [12; 456], И.А. Ильин, о точке зрения которого упоминалось выше, В.П. Семенов Тян-Шанский, писавший, что фе­деративное устройство России "было бы для нее без­условно ги­бельно в смысле могущественного владения" [23; 161], А.С. Ященко, хотя и отличавший положительные свойства федеративного уст­ройства как такового, указывал на необходимость противо­действия всякому федеративному течению в России, как разруши­тельному [15; 118].

Что касается политических партий, поддерживавших идею ус­танов­ления в России федеративного государственного устрой­ства, то сюда можно отнести, прежде всего, национальные партии ("Дашнакцутюн", "Социал-демократы в Польше и Литве"), что от­ражает скорее стремле­ние национальных окраин к автономии, чем к федерации. Из общерос­сийских партий идею федерации поддер­живали только социалисты-рево­люционеры. Большевики же, орга­низовавшие Россию на началах Федера­лизма, будучи открытыми унитаристами, приняли федеративное устрой­ство в силу острой необходимости в условиях распадающегося государ­ства, как пе­реходную ступень на пути к социалистическому унита­ризму, не имея при этом ни теоретического, ни практического опыта.

Постсоветский этап развития России, переход от "декоративного" к "реальному" федерализму вызвал целый ряд проблем, о которых ска­зано выше, обострил все задачи федера­лизации, способствовав возоб­новлению дискуссий о путях даль­нейшего развития российской государ­ственности.

Анализ литературы показывает, что дальнейшее развитие России возможно в трех основных направлениях: на унитаризацию, на совер­шенствование модели федерализма, на формирование кон­федерации. По­следняя точка зрения имеет наименьшее число при­верженцев. К ним от­носятся З. Бжезинский и ряд прозападно на­строенных специалистов. Сюда же, впрочем, можно отнести и тех, кто настаивает на сохранении без изменений имеющейся модели федерации, т.к., по мнению аналити­ков, "продолжение договор­ного устройства вне рамок общей для регионов страны социально-экономиче­ской и нормативно-правовой базы... неизбежно разру­шит единое социально-экономическое, правовое и политическое пространство и в результате – Российскую Федерацию в целом" [22; 10-11].

Крупнейший представитель унитаристской традиции в русской по­литической мысли – А.И. Солженицын. О его воззрениях на введение федерализма в России уже говорилось. Тем более он не приемлет феде­ративное устройство по национально-государствен­ному типу ("злогениальное изобретение") и практику заключения двусторонних договоров и соглашений между центральной властью и субъектами Феде­рации ("Связанная десятками этих дополни­тельных договоров и еще сотнями подобных соглашений, Россия вообще станет недееспособным государством"). Необходимо пред­принять эволюционный переход к уни­тарному государству, - счи­тает Солженицын. Для этого необходимо ввести на место нацио­нально-территориального чисто территориальное, т.е. губернское государственное устройство. Разделение полномочий между Цен­тром и регионами необходимо, но оно должно иметь форму не от­дельных договоров, а единого для всей страны закона. Кроме того, должно быть проведено аналогичное разделение между гу­бернскими и районными властями [25; 103-104].

Из политических партий современной России тезис о необхо­димо­сти перехода к унитаризму содержит программа Либерально-демократи­ческой партии России.

Ряд авторов (А. Осипов, А. Подберезкин) также полагают, что оптимальным вариантом развития России является унитарное государ­ство с развитым региональным самоуправлением. Но счи­тая, что пред­ложение ликвидировать ныне существующие нацио­нально-государственные образования способно привести к обост­рению межнациональных отноше­ний, что переход к унитаризму в ближайшем будущем маловероятен, учитывая степень защищенности Конституции от изменений и состав верхней палаты парламента, они видят наиболее соответствующим стра­тегическим и геополи­тическим интересам российского общества следую­щий сценарий развития – формирование программы, обеспечивающей ста­новление и развитие в границах России реальной федерации.

Для этого, как считает А. Осипов, необходимо реализовать в России федерацию по типу германской, в которой региональные органы власти могут действовать в сфере конкурирующей компе­тенции только тогда, когда свои полномочия не использует феде­ральная власть [20; 137].

По мнению авторов доклада научно-экспертного совета при пред­седателе Совета Федерации Федерального Собрания России, сформиро­вать социально-экономические, этнополитические и нор­мативно-право­вые основы российского федерализма можно только при соблюдении сле­дующих требований:

1) безусловное соблюдение принципа равенства всех субъектов Фе­дера­ции в их взаимоотношениях, как с Федерацией, так и в целом друг с другом. Сделать это, необходимо постепенно при­ведя законодатель­ную базу регионов в соответствие с Консти­туцией РФ, не допуская никаких исключений;

2) признание практики подмены социально-экономических и право­вых ос­нов развития российского федерализма этнополитиче­скими основами угрожающей национальной безопасности, страте­гическим интересам общества и Российского государства. Должно быть исключено соци­ально-экономическое неравенство регионов (республик и областей) в области выделения субси­дий, трансфертов, выдачи экспортных квот и пошлин;

3) отказ от федеральной поддержки субъектов федерации, чье ру­ково­дство способствует дискриминации "нетитульных наций", и деятель­ность исполнительных органов государственной власти которых не соответствует вышеназванным требованиям, нарушая тем самым цело­стность экономического, информационного, по­литического простран­ства России;

4) введение в федеративные отношения элементов асимметричности только после законодательного закрепления и создания меха­низмов реализации первых трех требования и исключительно на временной основе. Исключения, асимметричность в отношении центра и субъек­тов, должны рассматриваться не как уступка субъекту, не как так­тический компромисс центральных и ре­гиональных политических элит, а как инструмент укрепления –единого государства [21; 236-238].

Таким образом, можно констатировать, что разрешение про­блем российского федерализма, становление адекватного заложен­ным в Кон­ституции принципам механизма федеративных отношений видится в за­креплении и реализации принципов классического федерализма. Ряд специалистов добавляют к вышеперечисленным еще несколько задач, разрешение которых должно способствовать становлению реального фе­дерализма. Это, прежде всего, конкре­тизация местного самоуправле­ния, которое необходимо не только для оперативного и качественного решения локальных проблем, но и по причини его полезности для госу­дарственного устройства в целом – как противовеса центробежным уст­ремлениям регионов [19; 117].

Кроме того, формирование реальной федерации требует нали­чия особой формы общественных отношений, а потому необходима федерали­зация общественных отношений в целом [22; 80].

Можно подытожить, что лишь при соблюдении совокупности выше­приведенных принципов возможно остановить дезинтеграцион­ные тенден­ции, перейти к стабилизации, одновременно ориенти­руясь на формиро­вание реальной федерации, построение сильного и прочного государ­ства. Необходима переориентировка вектора развития российского фе­дерализма, для чего требуется согласие различных ветвей власти, Центра и субъектов Федерации, понима­ние ими проблем и особенностей российской государственности, реалистичный подход к их разрешению.

 

Федерализм – одна из форм организации жизни народов и го­су­дарств, которая сосуществует в современном мире наряду с унитариз­мом. При этом надо отметить, что большинство госу­дарств современно­сти – унитарные. Существует также такой не­когда весьма распростра­ненный тип политико-территориального устройства как конфедерация. Таким образом, федерализм, феде­ративная форма государственного уст­ройства следует рассматри­вать как один из возможных вариантов объе­динения субъектов государственности, обусловленных, как правило, совпадающими интересами те или иных субъектов (народов, государст­венных формирований и т.п.) к объединению усилий для выживания, за­щиты своего существования от внешних разрушающих воздействий, во имя развития и эффективного влияния на региональные и миро­вые про­цессы. При этом определить, какая форма государствен­ного устройства является более прогрессивной и современной не­возможно.

В этой связи исследователи выделяют несколько групп фак­торов, способствующих предпочтению федерализма унитаризму: эт­нические (этнический признак, этнорелигиозные, этнолингвисти­ческие особен­ности населения какого–либо субъекта федерации), исторические (историческая, культурная, религиозная общность частей государ­ства); географические (большая государственная территория, наличие форм ландшафта, затрудняющих сообщение субъектов государственно­сти); экономические (экономическая выгода именно союзных отношений, наличие региональных групп капитала) и др.

Среди факторов, стабилизирующих федеративное государст­венное устройство, выделяются следующие: государственная оформленность субъектов федеративных отношений; их относи­тельно небольшой размер; действительная взаимная необходимость частей федерации; развитое правосознание населения союзного государства и общая демократизация общества.

Федерация – относительно "молодая" форма государственного уст­ройства; первая федерация – США – оформилась в 1789 г. Но до этого долгое время существовали конфедерации, которые, яв­ляясь нестабиль­ной формой территориально-политического уст­ройства, как правило, преобразовывались в унитарную или феде­ративную державу или же рас­падались.

В XIX – XX вв. федерации получили довольно широкое рас­простра­нение. При этом новообразованные союзные государства обнаруживали как общие черты, свойственные всем федеративным формам государст­венного устройства, так и специфику отдельной федерации. Этим объ­ясняется то, что в современной политико-правовой литературе отсут­ствует единое понимание природы фе­деративного государства. Так, фе­дерация определятся как орга­нический союз нескольких государств; как государство с неогра­ниченным суверенитетом; как сложное госу­дарство, которое со­стоит из государств; как сложное государство, которое состоит из несуверенных государств. Т.к. каждое федератив­ное государ­ство уникально, для каждого из них существует своя ори­гиналь­ная концепция федерализма или даже несколько таковых. Наибо­лее распространены дуалистический и кооперативный федерализм. Кон­цепция первого, будучи сформулированной, в основных своих чертах еще в одном из первых трудов, осмысляющих федеративную форму госу­дарственного устройства, - "Федералисте" - и будучи интерпретиро­ванной А. Токвилем, усматривает суть федерализма в разделении пол­номочий и функций между союзной властью и властями штатов на осно­вании конституционно-правового статуса штатов. Эта концепция более характерна для раннего этапа исто­рии федерализма. Вторая теория ак­центирует внимание между элементами федеративной структуры и вообще на практической стороне федерализма. Эта теория, более гибкая, чем дуалистиче­ская концепция, получила распространение в различных своих мо­дификациях во многих странах (оригинальный вариант канад­ского кооперативного федерализма, коррелятивный федерализм в Авст­ралии).

Говоря об общих чертах, свойственных федеративной форме госу­дарственного устройства в целом, исследователи выделяют: конституци­онное разграничение компетенций или предметов веде­ния между федера­цией и ее субъектами; непосредственное уча­стие субъектов федерации в осуществлении центральной власти; конституционное закрепление га­рантий целостности федераций и прав ее субъектов; конституционное закрепление полномочий та­ким образом, чтобы они не могли изменяться ни федеральным пра­вительством, ни субъектами федерации; достаточный объем полно­мочий у федерации и ее субъектов для того, чтобы прямо воздей­ствовать на граждан, чтобы правительства субъектов федерации не действовали лишь как посредники при применении полномочий цен­трального правительства, т.е. не были объектами федераль­ной власти; обеспечение со стороны судебной власти такого на­ложения, чтобы ни центральная, ни местная власти не преступали пределов своих полно­мочий, установленных конституцией.

 

ЛИТЕРАТУРА:

 

1. Конституция Российской Федерации. М., 1997.

2. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М., 1994.

3. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. М., 1992.

4. Алексеев Н.Н. Советский федерализм //Политология ХХ века: Хрестоматия. Саранск, 1994.

5. Бакунин М.А. Философия. Социология. Политика. М., 1989.

6. Бахлов И.В. Механизм федеративных отношений: специфика Рос­сии и опыт Австрии //Обновляющая Россия: формиро­вание но­вого гуманитарного пространства: Мате­риалы Меркушкин. науч. чтений. Сб. статей. Саранск, 1997.

7. Доленко Д.В. Особенности российского федерализма //Россий­ская провинция: история, культура, наука: Мате­риалы II-III Сафаргалиев. науч. чтений. Саранск, 1998.

8. Доленко Д.В. Политико-территориальная организация обще­ства. Саранск, 1997.

9. Доленко Д.В. Территориальная организация общества: со­ци­ально-политический анализ. Саранск, 1995.

10.Доленко Д.В. Федеративное устройство России: проблемы и альтернативы //Регионология. Саранск, 1993.

11.Ильин И.А. Собрание сочинений: В 10 т. Т.2. Кн.1. М., 1993.

12.История политических и правовых учений: Учебник /Под. ред. В.С. Нерсесяна. М., 1988.

13.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Рос­сии: Учебник. М., 1998.

14.Козлова Н.Ю. Буржуазные учения î федерализме XVIII-XIX вв. М., 1988.

15.Королева-Конопляная Г.И. В поисках средства соединения раз­деленного //Федерализм № 3 1996.

16.Марченко М.Н. Сравнительное исследование проблем феде­ра­лизма //Вестник Московского университета. Серия 11 Право № 1 1993.

17.Медведев Н.П. Национальная политика России. От унита­ризма к федерализму. М., 1993.

18.Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995.

19.Митрохон С.С. Модели федерализма для России. В поисках аль­тернативы хаосу и распаду //Федерализм № 1 1997.

20.Осипов А.Г. Отечественный федерал-романтизм и строи­тельство правового государства //Федерализм № 3 1996.

21.Подберезкин А.И. Русский путь: сделай шаг! М., 1998.

22.Развитие федеративных отношений в России: проблемы и пер­спективы //Федерализм № 1 1997.

23.Семенов-Тян-Шанский В.П. О могущественном территори­альном владении применительно к России //Федерализм № 2 1996.

24.Современный буржуазный федерализм. М., 1978.

25.Солженицын А.И. Традиции российской государственности и перспективы федерализма //Федерализм № 3 1996.

26.Сорокин П.А. Автономия национальностей и единство го­судар­ства //Федерализм № 2 1996.

27.Строев Е.С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул //Федерализм № 3 1996.

28.Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992.

29.Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Меди­сона и Дж. Джея. М., 1993.

30.Халипов В.Ф. Власть: словарь. М., 1997.

31.Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравни­тельный анализ //Государство и право № 8-9 1994.

32.Шумейко В.Ф. Реальный федерализм как основа государст­вен­ного устройства России //Федерализм № 2 1996.

1234	Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: