Порядок деятельности Государственных советов

В зависимости от полномочий Государственных советов можно выделить несколько моделей их деятельности.
Начнем с описания старейшего из таких органов - Государственного совета Франции. Структурными подразделениями Государственного совета являются секции. Консультативная работа осуществляется в четырех секциях - внутренних дел, финансов, публичных работ и по социальным вопросам. Наиболее сложные вопросы, рассматриваемые по подведомственности в одной из указанных секций, могут быть переданы в вышестоящий орган - Генеральную ассамблею; решения, которые должны быть приняты в срочном порядке, передаются в Постоянный комитет.
Дела в каждой из указанных секций проходят несколько стадий рассмотрения. Запрос Правительства передается одному из государственных советников, который готовит все материалы для принятия решения по нему на секции. Интересы государства (конкретного министерства) поддерживает правительственный комиссар. Решение принимается в ходе обсуждения, по спорным вопросам проводится голосование. По некоторым запросам эта стадия рассмотрения дела является окончательной.
В рамках секции по административным спорам Государственного совета Франции создано десять подсекций. В них проводится подготовительная работа для принятия окончательного решения на секции. Рассмотрение дел в секции по административным спорам не носит публичного характера, интересы сторон представлены адвокатами.
Во многом аналогичен и порядок деятельности Государственных советов в других странах, где они сформированы по французскому образцу.
Нельзя сказать, что все Государственные советы, имеющие статус консультативных органов при президенте, осуществляют возложенные на них задачи в едином русле. Общие элементы в порядке их деятельности касаются только того, что их созыв осуществляется президентом, который руководит обсуждением вопросов в Совете. Все подготовительная работа по проведению заседаний в Совете проходит в рамках секретариата (администрации президента).
В Португалии и Ирландии заседания Государственного совета проводятся в основном для вынесения рекомендаций, необходимых для принятия президентом конкретного решения, тогда как в России они созываются на регулярной основе - не реже одного раза в три месяца. Эту работу в РФ обеспечивает Президиум Государственного совета в составе семи его членов, назначаемых президентом из числа членов Государственного совета. Для подготовки вопросов, которые являются предметом обсуждения, создаются постоянные и временные рабочие группы.
Кроме того, порядок принятия решений Государственными советами этих стран различен. В Регламенте Государственного совета Португалии имеется норма, в соответствии с которой решение по конкретному вопросу принимается в ходе голосования*(188). В Положении о Государственном совете Российской Федерации подобное требование сформулировано таким образом, что его можно трактовать как исключительное право Президента назначать голосование или воздержаться от подобной процедуры*(189).
Определенным своеобразием отличается порядок деятельности Государственного совета Испании, который принимает решения в рамках пленума и постоянной комиссии, а также в сессионном порядке двух структур. Что касается решений Государственного совета, то они вырабатываются в ходе голосования и доводятся до сведения соответствующего административного органа.

Некоторые выводы

Государственные советы ряда европейских государств - важнейшие государственные учреждения, осуществляющие различные функции.
Государственные советы, созданные по французской модели, являются консультативными органами при правительстве и одновременно высшими органами административной юстиции.
Государственные советы в Португалии и Ирландии имеют статус консультативных органов при президенте. Вместе с тем заключения этих органов являются обязательными при принятии президентом решений по важнейшим для судеб страны вопросам.
И, наконец, в некоторых европейских государствах "Государственный совет" - это официальное название правительства.
Оценка деятельности государственного органа с точки зрения объема его работы не всегда дает точную картину того, какое место этот орган занимает в государственном механизме, тем более если речь идет об органах с различными полномочиями. Тем не менее в портфеле Государственного совета Франции, например, накануне реформы 1987 г. находилось около 24 тысяч дел, а в настоящее время секция по административным спорам французского Государственного совета выносит около восьми тысяч решений в год. Если сравнивать количество заседаний Государственных советов Португалии и Ирландии с количеством заседаний, проводимых другими Государственными советами, то они весьма незначительны. Так, например, в Португалии их было: в 1996 г. - одно, в 1997 г. - два, в 1998 г. - три, в 1999 г. - четыре. В последующие годы Президент Португалии созывал этот орган также периодически*(190). Что касается Государственного совета РФ, то в последние годы не только возросло количество рассматриваемых им вопросов, но и подготовленные им концепции легли в основу важнейших законопроектов*(191).
Периодически в российских политических кругах поднимается вопрос об изменении статуса Государственного совета. Уже в настоящее время, до того, как этот вопрос будет переведен в практическую плоскость, могли бы быть внесены изменения в порядок его деятельности с учетом опыта Государственных советов европейских государств. В частности, речь может идти о принятии специального закона о Государственном совете.
Кроме того, требует особого внимания регулирование в различных европейских конституциях проведения в Государственном совете голосования для принятия решений не по воле или желанию президента, а в случаях, прописанных в конституции (или законе), что, безусловно, должно повысить статус этого органа.

Конституционные основы судебной власти в зарубежных государствах Европы

Предварительные замечания

Закрепление в конституционно-правовой доктрине и нормативно-правовых актах отдельных стран Европы такого словосочетания, как "судебная власть", предполагает не только формально-юридическое признание принципа разделения властей. Это означает также законодательное признание самостоятельности, независимости и исключительности судебной деятельности в общем механизме реализации государственной власти. В сферу этих судебновластных отношений включаются вопросы формирования и организации деятельности судебных учреждений, организационно-правовой порядок реализации правомочий и гарантий осуществления судебной власти и пр.
В абсолютном большинстве современных конституций государств Европы имеются специальные разделы, в которых нашли отражение конституционные основы судебной власти: определение судебной власти, основные принципы организации и деятельности судебной системы (принципы судоустройства и судопроизводства, правовой статус судей), судебные гарантии прав и законных интересов граждан, основы конституционного правосудия. Соответствующие главы, титулы или разделы европейских конституций могут иметь самые различные названия*(192).
Целый ряд основополагающих или развивающих положений закрепляется в отраслевом, процессуальном и судоустройственном законодательстве, в прецедентных нормах и нормах важнейших международно-правовых актов. Так, Конституция Италии регулирует лишь основы судоустройства (ст. 101-110) и судопроизводства (ст. 111-113), а более подробное регулирование содержится в Уложении о судоустройстве 1941 г. и в процессуальном законодательстве, в частности, в Гражданско-процессуальном кодексе 1942 г. и Уголовно-процессуальном кодексе 1989 г. В Конституции Франции раздел о судебной власти содержит всего три статьи, а большинство вопросов по организации и деятельности судов относится к отраслевому законодательству (Закон о Высшем совете магистратуры 1958 г., Закон о статусе магистратуры 1958 г., Закон о Высокой палате правосудия 1959 г., Закон о Конституционном Совете 1958 г., Кодекс судоустройства 1978 г.).
Исходными постулатами концепции судебной власти как самостоятельной, автономной, отличной от других ветвей государственной власти являются следующие положения, нередко прямо закрепленные в конституциях стран Европы. Во-первых, наделение властным характером не только отдельного суда, а всей судебной системы в целом. Во-вторых, нормативное признание и реальное воплощение принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную*(193). В тексте Конституции Литвы, например, experessis verdis закреплен только первый постулат: "государственная власть в Литве осуществляется Сеймом, Президентом и Правительством, Судом" (ч. 1 ст. 6). Сам же принцип разделения властей в Конституции Литвы прямо не упоминается, но формулируется в ряде решений Конституционного Суда*(194). Конституционно-правовая доктрина ФРГ также акцентирует внимание на значении судебной власти в правовом государстве. Так, немецкий автор монографии о правосудии в Германии В. Хайде утверждает, что "в системе разделения властей правового государства на одной стороне находится правосудие, а на дугой - противостоящие ему законодательная и исполнительная власть"*(195). Федеральный конституционный закон Австрии 1920 г. о судебной власти говорит в подразделе "В" Раздела третьего "Исполнительная власть Федерации" (ст. 82-94), но при этом в ст. 94 специально подчеркивается, что "юстиция отделена от управления на всех уровнях".
В современный период в европейских государствах наметились две основные тенденции развития судебной власти как самостоятельной и независимой ветви единой государственной власти. С одной стороны, это повышение роли судебной практики и авторитета судейских структур. С другой стороны, создание специальных органов в области управления юстицией, укрепление системы судейских сообществ.
Первая тенденция приводит к тому, что в европейских странах континентальной системы права, несмотря на отсутствие прецедента в официально признанной системе источников права, существенно повышается значение функции судейского правотворчества. Важнейшим и практически общепризнанным прецедентным институтом становится сегодня судебная практика Европейского Суда по правам человека. Как замечает Л. Вильдхабер, "Европейский Суд по правам человека превратился в своего рода центр нервной системы защиты прав человека, действующей через национальные правовые системы 41 европейского государства"*(196). Издаваемый в рамках Венецианской комиссии (Европейской комиссии за демократию через право) Бюллетень конституционной судебной практики и База данных CODICES с текстами избранных судебных решений также способствуют ускорению распространения информации о судебной практике европейских стран на языках-посредниках и развитию трансконституционализма, позволяющего национальным судам обогащаться конституционной практикой своих коллег*(197).
Вторая тенденция приводит к созданию системы специальных органов судейского сообщества с компетенцией в области управления юстицией. В эту компетенцию входят вопросы назначения на судейские должности и формирование судейского корпуса, вопросы дисциплинарной ответственности, реорганизации судов и пр. В большинстве европейских конституций эти структуры закреплены в качестве институтов судейского самоуправления и включены в число органов, хотя и представляющих судебную власть, но не имеющих собственно судебных функций (Высший совет магистратуры - во Франции, в Италии, Португалии, Молдове; Высший совет юстиции (правосудия) - в Албании и Бельгии; Генеральный совет судебной власти - в Испании; Высший судебный совет - в Болгарии; Государственное судебное вече - в Хорватии и т.п.).
Согласно Конституции Польши 1997 г. "Всепольский Судебный Совет стоит на страже независимости судов и независимости судей" (ст. 186). В соответствии с Конституцией Испании Генеральный совет судебной власти призван управлять судебной властью в качестве руководящего органа судейско-прокурорского сообщества (ч. 2 и 3 ст. 122)*(198). Ежегодно этот орган направляет Генеральным кортесам и Правительству Испании доклады о состоянии и деятельности органов судебной власти в стране. В Княжестве Андорра Высший совет правосудия в качестве "органа представительства, руководства и управления судебной системой" осуществляет контроль за независимостью и нормальным функционированием правосудия, назначает судей первой инстанции и магистратов, осуществляет над ними дисциплинарную функцию и следит за тем, чтобы судебная администрация располагала достаточными средствами для ее нормального функционирования (ст. 89 Конституции). Республиканский судебный совет по Конституции Республики Македония помимо традиционных функций наделяется также правом оценивать профессионализм и добросовестность судей в процессе осуществления их полномочий и предлагать две кандидатуры в Конституционный суд Республики (ст. 105). Согласно Конституции Республики Кипр Верховный суд страны является одновременно и Верховным судебным советом, в компетенцию которого входит назначение, повышение, перевод на другую должность, прекращение службы и увольнение судей, а также прочие дисциплинарные меры по отношению к ним (ст. 157).
В целом степень самостоятельности, независимости и авторитета судебной власти в европейских государствах определяется историческими особенностями и традициями, уровнем правосознания и правовой культуры общества, господством тоталитарной или правовой государственности и другими факторами*(199). Важнейшую роль в этом играет конституционное закрепление прогрессивных принципов судоустройства и судопроизводства, а также укрепление престижа конституционного правосудия.