 |
Лоббизм как общественно-политическое явление
|
|
|
|
Предыстория лоббизма общеизвестна: с 1533 г. «лобби» называли крытые галереи и прогулочные площадки в монастыре, в ХVII в. – помещение для прогулок в Палате общин Англии. В американском политическом лексиконе термин «лоббизм» (англ. lobby – кулуар) появился в 1808 г. в анналах Конгресса 10-го созыва, где лоббистами назывались лица, пытавшиеся повлиять на прохождение через Конгресс США или блокирование законопроекта. Широкое распространение лоббизм приобрел с середины XIX в. В период президентства У.Гранта (1869-1877 гг.) «лобби» назывался вестибюль гостиницы, где конгрессмены общались с потенциальными избирателями. Именно с того времени «лоббирование» стало обозначать «покупку голосов за деньги». В Англии вплоть до середины ХХ века такая политика считалась предосудительной. В 1950 – 1960-е гг. в зарубежной литературе термин «лоббизм» приобретает широкое распространение и трактуется, в основном, как внепарламентский процесс взаимодействия государства и структур гражданского общества.
При всем многообразии подходов, под лоббизмом понимается однократное действие или совокупность действий, направленных на реализацию конкретных интересов различных групп и структур путем организованного легитимного или нелегитимного воздействия на органы власти и управления, которые принимают политические решения.
Базой лоббизма служат многообразные групповые интересы, т.е. совокупность причинно обусловленных потребностей и неотъемлемых ценностей того или иного социального субъекта. В научной литературе нашла признание типология осуществляющих лоббирование групп интересов немецкого политолога Ульриха фон Алеманна, базирующаяся на пяти различных сферах жизни общества:
|
|
|
1) организованные интересы в экономической сфере и в сфере труда (предпринимательские объединения, объединения самостоятельных категорий работников, профессиональные союзы и т.п.);
2) организованные интересы в общественно-политической сфере: (общественно-политические, правозащитные, религиозные, этнические, экологические, женские, молодежные и др. объединения);
3) организованные интересы в социальной сфере (объединения по защите социальных прав, благотворительные организации, группы самопомощи и т.д.);
4) организованные интересы в сфере науки, культуры и религии (научные, образовательные и культурные учреждения, церкви, секты и пр.);
5) организованные интересы в сфере досуга и отдыха (туристические фирмы, игорные дома и т.п.).
Типология лоббизма:
- в зависимости от характера интереса субъектов (экономический, социальный и т.д. – см. типологию У. Алеманна);
- в зависимости от ветви власти, в которой «решается вопрос» (законодательное, исполнительное, судебное; впрочем, последний случай трудно отграничить от коррупции);
- в зависимости от типа лоббируемого решения (правотворческий – лоббизм в законодательных органах через нормативные акты, и правоприменительный – лоббизм через акты применения права);
- в зависимости от субъектов лоббизма (по принадлежности к государству – государственные (ведомственные) и негосударственные (общественные) лоббисты; по уровню действия – общенациональные, региональные, муниципальные лоббисты; по происхождению – отечественные и иностранные лоббисты);
- в зависимости от направленности лоббистской деятельности (вертикальное лоббирование – обращенное к самым высоким должностным лицам, вплоть до президента и его советников, и горизонтальное – рассчитанное на более широкий круг лидеров общественного мнения);
- в зависимости от характера лоббирования (прямое лоббирование – это целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа с целью добиться принятия решения, отвечающего конкретным интересам; косвенное лоббирование – организация кампаний с целью оказания давления, которые проходят, в основном, за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения; внутреннее лоббирование – это деятельность какой-либо группировки внутри соответствующего органа с целью добиться различными путями принятия определенных решений);
|
|
|
- в зависимости от типа применяемых технологий («мягкое» – ограничивается доведением нужном информации до сведения властных структур и «жесткое» – информирование властных структур дополняется воздействием на них; открытое – публичное или легальное, и закрытое – тайное или нелегальное).
Технологии лоббизма:
- участие в парламентских или ведомственных слушаниях;
- прямые контакты с официальными лицами – на съездах, банкетах и т.д.;
- представление результатов собственных научных исследований или специализированной информации во властные структуры;
- вхождение в коалиции с другими организациями;
- попытки повлиять на процесс реализации решений; контакты с представителями СМИ;
- оказание помощи в подготовке законопроектов и проектов нормативных актов;
- организаций кампаний по посылке писем и телеграмм от граждан во властные структуры;
- консультирование различных государственных органов, комиссий и др.;
- финансирование избирательных кампаний;
- оказание влияния на назначения должностных лиц;
- организация демонстраций и движений протеста и др.
К числу ресурсов лоббирования, как правило, относят административные (когда лоббисты имеют доступ к структурам, принимающим решения по вопросам, которые могут иметь интерес для их клиентов); организационные; силовые (угрозы, шантаж и т.д.); информационные (постоянное снабжение клиента информацией обо всех произведенных объектом действиях, интересующих клиента, а также прогнозирование возможных действий); материально-финансовые.
Практика лоббизма широко распространена почти во всех странах, т.к. данное явление характерно для всех типов политических режимов. Опыт лоббистской деятельности, накопленный на сегодняшний день, позволяет говорить о следующих позитивных чертах лоббизма:
|
|
|
1) влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах;
2) лоббизм – инструмент самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику;
3) лоббизм – соперник бюрократии. Лоббизм как явление политического процесса представляется необходимым институтом гражданского общества, так как способствует политической социализации граждан; общественные заинтересованные группы не только активизируют своих сторонников из числа избирателей, но и обеспечивают необходимые каналы, по которым осуществляется их направленное участие;
4) лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинств, т.к. является специфической формой политического плюрализма;
4) лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур (ассоциаций, общественных организаций): с помощью лоббирования они сами пытаются решить свои проблемы, обладая свободным выбором путей и средств подобного решения;
5) лоббизм – способ активизации различных процессов и явлений в сфере политики (стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов);
6) лоббизм информирует законодателей о том, что происходит на самом нижнем уровне (и на других уровнях). Он обращает их внимание на особо «кричащие проблемы»;
7) лоббизм является средством достижения компромисса. Он в известной степени способствует сохранению равновесия различных сил.
Наряду с позитивными, лоббизм несет в себе и ряд негативных черт:
1) лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным;
|
|
|
2) лоббизм часто являет собой неправовое воздействие на государственные органы;
3) лоббизм может усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов»;
4) лоббизм создает опасность превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп. Тем самым возможно размывание народовластных устоев общества;
5) лоббизм может при определенных условиях стать формой социальной несправедливости (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей);
6) лоббизм часто блокирует действительно необходимые управленческие решения; препятствуя удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствует осуществлению интересов чиновничества;
7) лоббизм может стать помехой в деле осуществления стабильной и оперативной государственной политики.
Все разнообразие национальных вариантов лоббизма можно свести к двум устойчиво существующим моделям – плюралистической (англо-саксонской) и корпоративистской (континентально-европейской). Специфические особенности обеих моделей могут быть представлены в виде следующей таблицы:
| Корпоративизм | Плюрализм | |
| Характерные черты групп интересов | Ограниченное число | Множественность |
| Фиксированное членство | Свободное членство | |
| Неконкурентны, т.к. действуют в разных сферах | Конкуренция | |
| Ирархически упорядочены | Отсутствие иерархии | |
| Функционально дифференцированы | Подвижные границы групп и возможность одновременного членства в различных организациях | |
| Особенности взаимоотношений государства и групп интересов | Государственное признание | Отсутствие помощи со стороны государства |
| Наделение групп правом монопольного представительства интересов в обмен на контроль за деятельностью руководства группы и артикуляцией интересов | Невмешательство государства в сферу деятельности групп интересов |
В рамках обеих моделей современного лоббизма в зависимости от субъекта лоббистской деятельности можно выделить такие основные формы, как социальный (лоббизм общественных организаций, структур гражданского общества), экономический (лоббизм корпораций, бизнес-стрктур), партийно-политический (лоббизм партийных функционеров на разных уровнях партийной иерархии по поводу участи в осуществлении партией своих функций, включая выборы, доступ к политическим ресурсам и т.п.), военный (лоббизм представителей вооруженных сил по вопросам войны и мира, увеличения ассигнований на армию и т.д.) и др.
Основными субъектами лоббизма выступают группы интересов (группы давления) – добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством и другими политическими институтами. В отличие от партий, целью групп интересов является не завоевание власти, а лишь оказание влияния на политику; их члены имеют узкоспецифические интересы и концентрируют внимание на отдельных проблемах, тогда как партии вырабатывают идеологию, формулируют свою позицию по широкому кругу вопросов и т.д.
|
|
|
Функции групп интересов:
- артикулирование интересов, т.е. преобразование социальных эмоций и ожиданий, чувств неудовлетворенности или солидарности граждан в определенные политические требования;
- агрегирование интересов, т.е. согласование частных потребностей, установление между ними определенной иерархии и выработка на этой основе общегрупповых целей;
- информирование, т.е. донесение до органов власти сведений о состоянии той или иной проблемы общественной жизни;
- формирование политических элит и властных структур общества.
Что касается России, то вплоть до 1991 г. лоббистская деятельность деловых кругов не являлась классическим аналогом соответствующих зарубежных моделей. Она была сосредоточена преимущественно на воздействии на правительственные структуры и другие органы исполнительной власти, а не на парламентские, как принято в странах представительной демократии. Это было предопределено в том числе тем, что процесс принятия решений фактически контролировался органами исполнительной власти.
В современной России наиболее распространенной формой является экономический лоббизм, отстаивание корпорациями и бизнес-структурами своих интересов в органах власти. При этом практика современного российского лоббизма характеризуется преобладанием неформальных механизмов продвижения и согласования интересов различных экономических и политических субъектов.
Сегодня наблюдается в известном смысле обретение российским лоббизмом ряда характерных черт корпоративистской модели. Представительство интересов бизнеса в политике все чаще сводится к следующим схемам:
1) человек из органов власти переходит в бизнес-структуры (например, А. Чубайс, Г. Греф);
2) человек переходит из бизнес-структуры в органы власти (например, В. Потанин, Б. Березовский);
3) человек или группа лиц, занимая ответственные посты в правительстве или предпринимательских структурах, состоят в одном из объединений – клубе, благотворительном фонде, научном обществе, спортивной федерации, культурной организации и т.п.;
4) финансирование политических партий (скажем, структуры агропромышленного комплекса в 1990-е гг. спонсировали деятельность Аграрной партии России и ее фракции в Государственной Думе, НДР финансировалась «Газпромом» и т.д.);
5) финансирование СМИ и медиа-холдингов (например, «Газпром» финансирует телекомпанию НТВ);
6) финансирование аналитических центров и PR-структур, корпоративных школ, вузов (так, «Норильский никель» тесно сотрудничал с «Имидж-Контактом»).
В современной России происходит сближение части представителей крупного бизнеса – банкиров, директоров промышленных предприятий и удачливых предпринимателей – с отдельными сегментами политических и бюрократических элит. По существу, происходит сращивание имеющих лоббистские ресурсы и способных влиять на процесс принятия политических решений бизнес-элит с политическими элитами и превращение и тех, и других в своеобразные «партии власти» как на федеральном, так и на региональных уровнях.
Скоординированность связей крупного бизнеса и высших эшелонов государственной бюрократии, начиная со второй половины 1990-х гг., стала настолько великой, что сегодня можно говорить о преобладании в современном российском лоббизме, наряду с корпоративными, олигархических черт. И хотя подобное обстоятельство может рассматриваться как один из факторов обеспечения текущей стабильности в социально-экономической и политической сфере страны, тем не менее, преобладание в лоббистской деятельности отечественных бизнес-структур неформальных связей делает эту стабильность крайне зыбкой, зависимой от конкретных фигур в коридорах власти.
Основные группы интересов в современной России:
1) топливно-энергетический комплекс («Газпром», «Роснефть», «ЛУКОИЛ» и др.) – наиболее влиятельный; является основным источником валютных поступлений в федеральный бюджет; представительство интересов через «своих» людей в Правительстве, Минэнерго, Госдуме, а также через участие или поддержку партийно-политических структур;
2) банковский сектор («Сбербанк России», «ВТБ», «Газпромбанк», др. финансовые структуры) – большинство банков являются центрами разветвленной финансовой системы, насчитывающей десятки подразделений и дочерних структур; долгое время большинство банков работало не с деньгами клиентов, а с госбюджетом. Основные источники доходов банков: до кризиса 1988 г. – ГКО и евробонды, прокрутка бюджетных средств уполномоченными банками; сейчас – валютные спекуляции (игра на разнице курса рубль-доллар и рубль-евро); рынок корпоративных ценных бумаг (акции приватизированных предприятий); доходы от кредитования;
3) военно-промышленный комплекс («Росвооружение» и др.) – сосредоточены большие интеллектуальные ресурсы. Благоприятная ситуация – на тех предприятиях, которые способны по своему техническому и интеллектуальному потенциалу успешно конкурировать на мировом рынке и являются источниками валютных поступлений, а также получающих оборонный госзаказ; неблагоприятная – на остальных (вокруг ныне агонизирующих бывших предприятий-монстров возникло множество фирм-паразитов, созданных бывшими партработниками и «красными директорами», которые использовали производственные площади, оборудование, государственные дотации, рабочую силу по дешевке, а то и вообще даром для реализации своих корыстных интересов);
4) агропромышленный комплекс – диверсифицированные хозяйства относительно свободно действовали на рынке, освободившемся от засилья импорта после августа 1998 г., им не надо конверсии (как ВПК). Однако в контексте вступления России в ВТО ситуация может кардинально измениться. АПК имеет мощные представительства на всех уровнях: Российское аграрное движение (РАД), профсоюз сельхозработников, депутаты в ГД; отработаны механизмы взаимодействия с региональными политическими элитами, есть своя иерархически построенная структура. Все это делает аграриев мощной группой, весьма эффективно лоббирующей свои интересы.
В современной России наблюдаются следующие основные противоречия:
1) между группами интересов, работающими на внутреннем рынке (заинтересованы в протекционизме со стороны государства, особенно в условиях вступления РФ в ВТО), и теми, кто работает на внешнем рынке (заинтересованы в высокой степени вовлеченности России в мировые экономические институты и в ее максимальной открытости извне);
2) между группами интересов, составляющими реальный сектор экономики (производители), и торгово-финансовыми структурами. Первые стремятся к выгодным условиям получения кредита (т.е. низких процентах), вторые – в высоких («маржа»). В России эта борьба долгое время оборачивалась борьбой за инфляционные показатели – банки заинтересованы в инфляции, товаропроизводители – нет;
3) между «экспортными» и «импортными» предприятиями. В структуре экспорта преобладает сырье, до 90% которого – продукция ТЭКа; импорт – крупные торговые компании, ввозящие продукты питания и товары ширпотреба. Импортеры заинтересованы в низких таможенных и т.д. тарифах, экспортеры – в отсутствии ограничений на продажу. Главное противоречие – в курсе рубля.
В целом, начиная с 1990-х гг., в России стала довольно популярна клановая схема политического представительства и продвижения интересов. Несмотря на то, что кланы с тех пор значительно изменились в силу динамизма общественного развития, сама схема их построения, похоже, не утратила своей актуальности. Типовая схема организации таких структур выглядит следующим образом: «на вершине пирамиды находится уже достаточно известный или пока еще «надуваемый» политик. Рядом с ним – структура обслуживания, личный секретариат и ближайшие помощники – организаторы политических, финансовых и других аспектов деятельности данной персоны. Чуть ниже – «штаб», «мозговой центр», команда аналитиков. Рядом – пресс-группа или «группа связей с общественностью», обладающая определенным влиянием на... несколько газет и некоторыми выходами на радио и телевидение. Затем идет политическая «группа поддержки», в которую входят профессиональные организаторы... Далее располагаются группы финансовой поддержки...»[1]. В самом конце этой пирамиды находятся общественные движения и политические партии, поддерживающие данного политика. В целом, такого рода пирамида складывается в своеобразную финансово-политическую группировку, выступающую в качестве «клана» того или иного политического деятеля. Существование подобных кланов обусловлено значительной персонификацией российской политики. Даже многие партии, в противоположность зарубежным, создаются под того или иного политика.
Специфика современного российского лоббизма во многом обусловлена также и специфическими условиями функционирования государственной системы страны. Для нее характерны:
1) многоначалие, когда при сохраняющейся в условиях продолжающихся не первое десятилетие преобразований органов власти и управления в центре и на местах запутанности организационно-штатных структур и наличия дублирующих по своим функциям тех или иных организаций и подразделений государственной службы, нередко можно обратиться по одному и тому же вопросу к совершенно разным начальникам, которые по-разному могут отнестись к принимаемому решению: один может вдаваться в подробности, поручить дополнительно разработать (сделать служебную пояснительную записку) по данного рода проблеме, другой же просто подпишет документ, введя его тем самым в действие. Если чиновник лоббирует то или иное решение (политическое, экономическое, пробивает льготы и т.п.), то у него возникает своего рода веер возможностей, у кого подписать документ. Он дождется или сам сконструирует такую конъюнктурную ситуацию, когда даже непосредственный начальник, курирующий данный блок вопросов, находится в командировке, болен и т.п. В этом случае чиновник идет к лицу, которое временно его замещает. В силу временности замещения замещающий чиновник вряд ли будет вникать в суть вопроса и подпишет документ практически не глядя. В итоге, особенно когда риск подписания той или иной бумаги очень высок, может произойти передача ответственности от одного начальника другому;
2) зарегламентированность, обилие согласований, когда мелкие вопросы, которые можно решать оперативным путем, требуют дополнительный документ, дополнительных согласований. Так, в некоторых министерствах и ведомствах при принятии принципиальных кадровых решений, скажем, по крупным чиновникам, требуется собрать визы до 15 должностных лиц. А т.к. это довольно сложно, то многие люди предпочтут подождать, провести беседу с кандидатом на ту или иную должность и т.п. В итоге принятие решения оттягивается, как правило, на неопределенный период времени. Нередко документ или проект того или иного решения подвергается согласованию практически со всеми сколько-нибудь значимыми структурными подразделениями учреждения (вплоть до главного инженера, дабы тот вовремя пришел и поставил внутреннюю сигнализацию в кабинет);
3) ведомственность. Под ней понимается монополия определенного учреждения на решения конкретной проблемы, связанной с принятием управленческих решений. Условно говоря, если нет визы министерства на каком-то определенном документе, то, например, канцелярия Правительства РФ этот документ к рассмотрению уже не принимает;
4) «местничество». Каждый чиновник заинтересован в том, чтобы вокруг него сложилась команда, своего рода корпорация. После принятия чиновником определенного решения или обеспечения в целях личного обогащения льгот коммерческим структурам, он должен будет покрывать их в силу этики местничества;
5) волокита, когда решение по делу может не приниматься годами всего-навсего из-за отсутствия необходимой визы или должного оформления;
6) безответственность. Существует понятие «бюрократическая петля», когда жалоба приходит в конце концов к тому чиновнику, на которого жалуются;
7) запретительство, когда действует принцип «все, что не разрешено, то запрещено»;
8) уход от общественного контроля. Бюрократия любит таиться. Как только возникает разговор о необходимости существования прозрачной бюрократии, начинается жесткое сопротивление со стороны государственных служащих;
9) недоступность для личных контактов с гражданами. В отличие от системы прозрачности государственной службы на Западе, когда выделяется определенное время и определенные люди для контактов с общественностью, в России подобное если и существует, то лишь на самых низовых этажах административно-управленческой вертикали. Так, даже должностному лицу порой невозможно дозвониться до аппарата, скажем, министра финансов, который даже не берет «вертушки», а только АТС-1 (в ней существует 99 абонентов). По всем другим каналам связи, в том числе и по ВЧ, соединяющей центр с регионами, отвечают только референты и помощники. И это напомню, для должностных лиц. О простых гражданах говорить вообще не приходится;
10) зажим критики;
11) высокомерие. Это проявляется, когда чиновник «надувает щеки» перед посетителем или подчиненным, т.е. всячески пытается показать свою важность, значимость для принятия тех или иных решений или влияния на них.
12) феномен «перевертышей». Это значит, что чиновник ведет себя в зависимости от изменения политической конъюнктуры. Во главу угла ставится не профессионализм и личные качества госслужащего, а способность уловить политическую конъюнктуру и приспособиться к ней;
13) стремление удержаться в кресле любой ценой и добиться не только тех или иных наград и привилегий, но и приватизировать свой должностной статус. Чиновник, который приватизирует свои должностные и статусные характеристики, и в силу этого может выходить на экономические и коммерческие структуры, принимать те или иные решения, получает возможность создать такую институциональную основу, которая позволит ему конвертировать свою власть, свои должностные полномочия и прерогативы в собственность. Причем здесь речь идет не только о взятках, но и о широком спектре услуг.
[1] Ольшанский Д. О группах влияния и некоторых влияющих в российской политике // Бизнес и политика. 1995. № 3.
|
|
|
