 |
Проблемы судебной защиты прокурором прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц
|
|
|
|
Положения Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2201-1) предоставляют прокурору широкие полномочия для защиты прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц и публично-правовых образований. Как отмечают исследователи, деятельность прокуроров строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности. Из анализа норм Конституции РФ видно, что система защиты состоит из внутригосударственных, внегосударственных и межгосударственных средств. Внутригосударственные, или собственно государственные, средства включают судебную защиту (как конституционно-судебную, так и иную судебную), прокурорский надзор и иную правозащитную деятельность прокуратуры, административные действия органов исполнительной власти, деятельность Уполномоченного по правам человека и др.
Согласно ч.2 ст.1 Закона N 2201-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.
|
|
|
Защита прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц производится прокурором посредством осуществления полномочий, порядок реализации которых определен действующим законодательством, в частности гражданским процессуальным законом. Зачастую на практике обращение прокурора с иском в защиту интересов публично-правового образования, неопределенного круга лиц возможно не по результатам проведенных проверок, в ходе которых были выявлены нарушения (например, при обращении в суд в интересах неопределенного круга лиц с иском к юридическому лицу о признании деятельности по непредставлению декларации безопасности комплекса гидротехнических сооружений водохранилищ незаконной и возложении обязанности по представлению декларации), а только в случае наличия информации о нарушении прав именно от конкретных граждан, обратившихся к прокурору с заявлением о защите нарушенных прав.
При этом, как отмечают исследователи, эффективность работы прокуроров по предъявлению в суды заявлений в защиту социальных прав граждан зависит от таких факторов, как информированность прокуроров о нарушениях этих прав и использование средств прокурорского реагирования, способствующих скорейшему восстановлению нарушенного права. Для этого необходимо взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими органами, общественными организациями и СМИ. При этом преимущественным поводом для обращения прокуроров в суд являются обращения граждан.
Например, группа граждан обратилась с заявлением к природоохранному прокурору, в котором указала, что при осуществлении любительского рыболовства на озере они были вынуждены произвести оплату за доступ к водному объекту, предоставив квитанции об оплате, в результате чего судом было рассмотрено дело по иску прокурора, обратившегося в интересах неопределенного круга лиц к ООО "Петуховское техническое предприятие", ООО "Гермес-сервис" о признании действий незаконными, возложении обязанности обеспечить свободный доступ граждан к озеру для осуществления спортивного и любительского рыболовства, прекращении взимания платы за доступ на рыбопромысловый участок в целях любительского и спортивного рыболовства, и удовлетворены требования природоохранного прокурора судом апелляционной инстанции
|
|
|
Обращение прокурора в суд в защиту прав и интересов граждан обусловлено некоторыми проблемами, например, в случае пропуска прокурором установленного законом срока обжалования действия (бездействия), решений исковые требования прокурора не подлежат удовлетворению. Например, поскольку прокурором установленный ст.441 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) десятидневный срок для обращения с заявлением об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя был пропущен, вопрос о восстановлении срока прокурором не ставился, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявления прокурора. Из положений ст.45 ГПК РФ следует, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением случаев, установленных законом, в том числе и на стадии исполнительного производства. Пропуск такого срока возможен, например, в случае, если прокурору стало известно о вынесении судебным приставом-исполнителем постановления только по результатам прокурорской проверки, так как Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон N 229-ФЗ) не установлена обязанность судебного пристава направлять прокурору копию вынесенного постановления об отказе в возбуждении исполнительного производства.
При этом следует отметить, что практика принятия к производству суда заявлений прокуроров об обжаловании постановлений судебных приставов-исполнителей не всегда сводится к рассмотрению заявления прокурора по существу, имеют место многочисленные случаи отказов судами прокурорам в приеме заявлений. Данная проблема отмечалась А.В. Гришиным, который предложил в связи с этим "внести изменения в ст.45 ГПК РФ, в законодательном порядке предоставив прокурору право на обращение в суд с заявлением (иском) во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от возможности предъявления иска (заявления) самими несовершеннолетними или их законными представителями, иными лицами, которым такое право предоставлено законом; на вступление в процесс во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от того, кем предъявлен иск". Действительно, как отмечают ученые, "многообразие жизненных ситуаций не позволяет составить исчерпывающий список обстоятельств, которые можно рассматривать в качестве уважительных причин, препятствующих самостоятельному обращению гражданина в суд".
|
|
|
Нередко возникает проблема исполнения судебных решений, которыми удовлетворены исковые требования прокурора, заявленные в соответствии со ст.45 ГПК РФ. Так, в науке и практике возникает вопрос о том, вправе ли прокурор предъявить по такому делу исполнительный лист к исполнению. Действующее российское законодательство не дает прямого ответа на этот вопрос. Согласно ст.30 Закона N 229-ФЗ судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя. При этом в соответствии с ч.3 ст.49 Закона N 229-ФЗ взыскателем является гражданин или организация, в пользу или в интересах которых выдан исполнительный документ, прокурор в их число не входит. Следовательно, право получить исполнительный лист и обратиться с заявлением о возбуждении исполнительного производства имеет гражданин, в интересах которого прокурором был предъявлен иск в суд, или в соответствии со ст.51 Закона N 229-ФЗ законные представители таких граждан.
В юридической литературе отмечается, что такая ситуация может привести к неисполнению судебного решения, поскольку не все граждане, например, несовершеннолетние, в чьих интересах действовал прокурор, после принятия судом решения смогут получить в суде исполнительный лист, обратиться в соответствующую службу судебных приставов и участвовать в исполнительном производстве. Аналогичная ситуация может возникнуть (и возникает) и при наличии у несовершеннолетних законных представителей. В таких случаях наиболее оперативным и квалифицированным способом защиты прав и интересов несовершеннолетних может стать прокурорское реагирование, обеспечивающее им не только надлежащую правовую защиту, но и гарантированную Конституцией РФ (ст.48) квалифицированную юридическую помощь. В связи с этим ученые предлагают предоставить прокурору, участвовавшему в рассмотрении и разрешении дела о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, право на получение в суде исполнительного листа и на обращение с заявлением о возбуждении исполнительного производства, независимо от наличия или отсутствия у несовершеннолетних их законных представителей. Аналогичные предложения высказаны и по вопросу о том, вправе ли прокурор получить исполнительный лист, обязывающий должника совершить действия по освобождению жилого помещения, вселению взыскателя, на основании решения по его иску. По поводу защиты прав и интересов несовершеннолетних нет необходимости акцентировать внимание на том, что "обеспечение и защита прав ребенка относится к глобальным проблемам современности, в решении которых заинтересовано все мировое сообщество".
|
|
|
Стоит указать, что аналогичная проблема отсутствия законодательного закрепления указанного выше права прокурора в действующем арбитражном процессуальном законодательстве расценивается учеными как "очевидный пробел законодателя, нередко нивелировавший результаты процесса". Судебной практике известно следующее решение поставленного вопроса, интересное также и тем, что суд обратился при его разрешении к теории гражданского процессуального права и международным правовым актам, придя к выводу о том, что исполнительное производство - это стадия гражданского процесса
Так, решением суда первой инстанции были удовлетворены исковые требования прокурора, во исполнение решения выдан исполнительный лист. Судебный пристав-исполнитель отказал в возбуждении исполнительного производства в связи с тем, что исполнительный лист предъявлен к исполнению прокурором без заявления взыскателя. О вынесении постановления судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства прокурору стало известно в результате проведения плановой проверки, 10-дневный срок на обжалование постановления был пропущен прокурором.
|
|
|
При этом в качестве одного из оснований для отказа прокурору в удовлетворении заявления об обжаловании постановления судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства суд первой инстанции указал не только на пропуск прокурором срока, но и на отсутствие у прокурора права на предъявление исполнительных листов к исполнению, осуществив тем самым ограничительное толкование правовых норм. Поскольку постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства препятствует исполнению решения суда о предоставлении жилого помещения гражданину из числа детей-сирот, в апелляционном представлении прокурор просил признать незаконным постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства, возложить обязанность на старшего судебного пристава отменить указанное постановление и обязать судебного пристава-исполнителя возбудить исполнительное производство по предъявленному им к исполнению исполнительному листу.
Судебная коллегия по гражданским делам суда апелляционной инстанции сочла возможным исключить из мотивировочной части решения суда вывод о том, что прокурор не наделен правом предъявления к исполнению исполнительных листов по делам по искам прокуроров, предъявленным в порядке ст.45 ГПК РФ, по следующим основаниям.
Целью правосудия является неизбежность принятия в разумные сроки законного и обоснованного судебного акта и его практическое исполнение. Вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (ст.6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации").
При этом судебной коллегией в мотивировочной части апелляционного определения были сделаны ссылки на ст.2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., закрепившего обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты, а также на практику Европейского суда по правам человека (далее - Европейский суд). При рассмотрении дел, связанных с исполнением вступивших в законную силу судебных постановлений, Европейский суд неоднократно указывал, что право на суд, гарантированное ст.6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция), было бы иллюзорным, если бы правовая система государства - участника Конвенции допускала, чтобы судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, оставалось недействующим в отношении одной из сторон в ущерб ее интересам. Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая "судебного разбирательства" по смыслу ст.6 Конвенции. По мнению Европейского суда, право на суд не было бы эффективно, если бы исполнение окончательных решений в конкретном деле ставилось в зависимость от принятия администрацией общих процедур или правил в указанной сфере. На основании изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о том, что исполнение решения суда является стадией гражданского судопроизводства.
В соответствии с ч. ч.3, 4 ст.35 Закона N 2202-1 прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.
Правовое положение прокурора как участника гражданского судопроизводства закреплено в ст.45 ГПК РФ, согласно которой прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением случаев, установленных законом, в том числе и на стадии исполнительного производства.
Такая постановка вопроса в апелляционном определении соответствует научной позиции о том, что, "несмотря на многочисленность стоящих перед прокуратурой задач, как орган, осуществляющий защиту прав и свобод человека и гражданина, прокуратура призвана обеспечить: а) своевременное выявление нарушений закона; б) своевременное и радикальное устранение нарушений закона; в) предупреждение нарушений закона. Содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами составляет надзор: за исполнением законов судебными приставами; за соблюдением прав и свобод физических и юридических лиц судебными приставами; за законностью решений, принимаемых судебными приставами". Безусловно, ограничение прокурора в праве предъявления исполнительного листа к исполнению и праве обжаловать отказ в возбуждении исполнительного производства может привести к сужению предмета прокурорского надзора за законностью деятельности судебного пристава-исполнителя.
Далее судебной коллегией было проанализировано содержание ст. ст.30, 31 Закона N 229-ФЗ и был сделан вывод о том, что ни одного из предусмотренных оснований для отказа в возбуждении исполнительного производства в случае предъявления прокурором к исполнению исполнительного листа, выданного на основании решения суда, вынесенного по его иску, не имелось. Исходя из вышесказанного, судебная коллегия заключила, что прокурор как лицо, которому предоставлено право возбудить гражданское дело путем предъявления иска (заявления), вправе возбудить и исполнительное производство, участвовать в нем, поскольку исполнительное производство - стадия гражданского процесса.
Таким образом, законодательное регулирование процессуальных аспектов участия прокурора в гражданском процессе от момента подачи заявлений до возбуждения исполнительного производства не является совершенным, что приводит к ограничению не просто процессуальных прав прокуроров, но и возможностей проведения прокурорского надзора за законностью и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Отметим, что сама возможность обращения в суд с исками и заявлениями по материалам прокурорских проверок, в частности плановых, в некоторых случаях приводит к пропуску прокурором предусмотренных законодательством сроков, что приводит к отказу в удовлетворении требований прокурора. Тем самым прокурор ограничен в реализации правозащитной функции, что приводит к снижению ее эффективности.
Заключение
Проведенный историко-правовой анализ становления и развития института участия прокурора в гражданском процессе показывает, что в различные исторические периоды положение прокурора в гражданском судопроизводстве было неодинаково. Если в дореволюционный период, начиная с Судебной реформы 1864 г., прокурор в гражданском процессе занимал скорее пассивную сторону, давая заключение лишь по ограниченному кругу дел, то в советское время в связи с усилением роли государства в жизни общества отмечается и усиление роли прокурора во всех сферах правоотношений, включая гражданское судопроизводство. В результате кодификации гражданского процессуального законодательства прокурор получил право участвовать в гражданском судопроизводстве по любым делам, если этого требовала охрана интересов государства, общества или трудящихся масс. В постсоветский период с принятием новой Конституции РФ положение прокурора в гражданском процессе становится более ограниченным, что обусловлено стремлением законодателя придать гражданскому процессу более выраженный состязательный частноправовой характер в соответствии с демократическими принципами правового государства.
В новом законодательстве прокурорский надзор стал называться не "высшим" (как в течение многих лет до этого), а просто "надзором", что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. В Конституции РФ 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, нет главы о прокуратуре: ст.129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, находится в главе седьмой "Судебная власть", хотя прокуратура не входит в судебную систему; Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия правовых актов Конституции.
Тем не менее, благодаря взвешенной позиции законодателя, потенциал прокуратуры в настоящее время довольно объемен и многообразен. Предоставив прокурору право на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, законодатель обозначил ведущую роль прокуратуры в системе правоохранительных органов государства. Поэтому прокуратура, действуя в пределах своей компетенции и только ей присущими методами и средствами, должна успешно справляться с возложенными на нее задачами.
Список используемой литературы
1. Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) / Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст.4398.
. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (принят ГД ФС РФ 23.10.2002) // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст.4532
. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // "Российская газета", N 229, 25.11.1995.
. Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ (ред. от 05.05.2014)"Об исполнительном производстве" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2014) / "Российская газета", N 223, 06.10.2007.
. Приказ Генпрокуратуры России от 26.04.2012 N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" // "Законность", N 6, 2012
. Информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 27.01.2003 N 8-15-2003 "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"
. Постановление ВЦИК от 28 мая 1922 г. "Положение о прокурорском надзоре" // СУ РСФСР. 1922. N 36. Ст.424
. Постановление ВЦИК от 10 июля 1923 г. "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса РСФСР (вместе с Гражданским процессуальным кодексом РСФСР)" // СУ РСФСР. 1923. N 46/47. Ст.478.
. Литература
. Андреева О.А., Яновский Е.С. Институт участия прокурора в гражданском процессе в истории Российского государства и права // История государства и права. 2012. N 21. С.38 - 41
. Афанасьев С.Ф., Борисова В.Ф. Некоторые проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве с целью защиты прав и законных интересов других лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9. С.47 - 48.
. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007.464 с.
. Власов А.А. Катаракта на "око государево" // Российская юстиция. 2001. N 8. С.35.
. Гадиятова М. Защита прокурором частных интересов в гражданском судопроизводстве // Законность. 2010. N 11. С.44 - 46.
. Женетль С.З. Защита интересов неограниченного круга лиц в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 5. С.10 - 14.
. Исаев И.А. История государства и права России. М., 2006. С.434 - 441.
. Капинус О.С. Прокуратуры городов и районов - ключевое звено системы органов прокуратуры России. Авторский материал ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации О.С. Капинус // Прокурор. 2014. N 1. С.52 - 59.
. Косевич Н.Р. Правосудие в отношении несовершеннолетних: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. N 12. С.33.
. Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / А.В. Аргунов, В.В. Аргунов, А.В. Демкина и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2012.636 с.
. Федотова Ю.Г. Проблемы судебной защиты прокурором прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц // Российский судья. 2013. N 10. С.9 - 13.
. Эриашвили М.И. Участие прокурора в гражданском процессе: Монография / Под ред.Н.М. Коршунова. М., 2010. С.10.
|
|
|
