 |
Глава III. Проблемы совершенствования юридической практики на региональном уровне и пути их устранения
|
|
|
|
В условиях постоянного роста числа законов и иных нормативных правовых актов как на федеральном, так и региональном уровнях актуальным становится вопрос их эффективной реализации. К сожалению, действующие нормативные правовые акты не всегда достигают поставленных перед ними целей, что обусловлено различными факторами: внесение многочисленных поправок, выявление в процессе правоприменения коллизий и пробелов, непринятие мер, направленных на их реализацию и др. Решению данной проблемы призван способствовать правовой мониторинг как комплексный институт изучения, анализа и оценки действия правовых актов.
Несмотря на то что на федеральном уровне нормативный правовой акт, устанавливающий основы организации и проведения правового мониторинга, был издан лишь весной 2011 г. (Указ <garantF1://12085954.0> Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации"), в субъектах РФ активное внедрение правового мониторинга в деятельность органов государственной власти осуществляется уже на протяжении нескольких лет. В шести субъектах РФ приняты самостоятельные законы по вопросам правового мониторинга, в ряде других (г. Москва, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия, Калужская область) положения об организации и проведении правового мониторинга содержатся в законах о нормативных правовых актах или закрепляются нормативным правовым актом высшего должностного лица или органа исполнительной власти субъекта РФ.
Анализ регионального законодательства показал, что деятельность по проведению правового мониторинга в субъектах РФ носит, как правило, плановый характер (план мониторинга нормативных правовых актов принимается на конкретный период). В план включаются нормативные правовые акты, затрагивающие наиболее актуальные и спорные правоотношения на определенном этапе развития как всего российского общества, так и конкретного субъекта РФ (акты, регулирующие земельные вопросы, вопросы образования, оплаты труда, здравоохранения, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и др.).
|
|
|
Основными формами закрепления результатов проведения правового мониторинга в субъектах РФ являются ежегодные доклады о состоянии законодательства, информационно-аналитические материалы, методические рекомендации и др.
В свою очередь, применение стратегического планирования законотворческой деятельности способствует повышению позитивной ответственности региональных органов государственной власти за качество законодательства субъектов, обеспечивает системную обоснованность законодательному процессу и позволяет упорядочить процедуры разработки проектов нормативных правовых актов. Целесообразно развивать этот опыт, особенно в части более широкого применения среднесрочного планирования (в сочетании с краткосрочным), интеграции стратегических планов законотворческих работ с комплексной стратегией социально-экономического развития региона.
Наряду с совершенствованием системных характеристик регионального законодательства, положительный опыт применения программно-целевого метода управления в субъектах Российской Федерации содержится в предложениях по устранению недостатков и пробелов федерального законодательства как условия его гармонизации с законодательством региональным. Право законодательной инициативы, закрепленное в части 1 статьи 104 <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0DD5639EFFE23684DB8B9D853458H> Конституции Российской Федерации, является одной из главных форм участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. По широкому кругу вопросов только они могут донести до федерального законодателя реальное состояние дел и свое видение путей совершенствования федерального законодательства.
|
|
|
Однако при реализации данного права региональные законодатели зачастую сталкиваются с серьезными проблемами. Субъекты права законодательной инициативы считают, что избирательная реакция на законодательные инициативы порою сводит на нет их стремление участвовать в формировании федерального законодательства. Результаты анализа информационных, аналитических материалов субъектов Российской Федерации показывают, что после рассмотрения нижней палатой российского парламента только от 2 до 6% их предложений нашли свое применение в федеральных законах. По данным Доклада Совета Федерации, в 2007 году законодательные органы субъектов Федерации внесли в Госдуму 571 законопроект, из которых принято 69 законов.
Проблема участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе остается традиционно острой. Реализация законодательных инициатив законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться крайне низкой. Существенно снижает роль субъектов Российской Федерации в законодательном процессе принятие закона в первом и окончательном чтении. В действительности эта проблема затрагивает права и законные интересы и других участников законотворческой процедуры, так как ускоренные методы принятия законов вытесняют из законодательного процесса всех иных участников, кроме депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и субъекта, внесшего законопроект. Это происходит за счет исключения такой важнейшей стадии законодательной деятельности, как внесение поправок. Фактически законопроект принимается в том первоначальном виде, в котором его внес субъект права законодательной инициативы, т.е. в данной ситуации совершенно не учитываются такие важнейшие принципы правотворческой политики, как научная обоснованность, социальная обусловленность, демократический характер, гласность, системность и целый ряд других, в том числе конституционно закрепленных, принципов данного вида государственной правовой политики.
|
|
|
Однако сам факт ускорения законодательной процедуры заслуживает положительной оценки. Длительный процесс принятия законов, когда между чтениями проходят годы, имеет негативные последствия. Примером может служить упоминавшийся выше многострадальный проект закона "О нормативных правовых актах" и ряд других. Законопроект устаревает, субъект права законодательной инициативы может потерять свой статус, общественные отношения меняются, развивается смежное законодательство. Все это выступает негативными факторами правотворчества. Пока только для проекта закона о федеральном бюджете установлены четкие временные рамки каждого чтения. На наш взгляд, подобный положительный опыт может быть успешно распространен на все другие законопроекты.
Следует также отметить, что потенциал субъектов законодательной инициативы используется не в полной мере, отчасти из-за отсутствовавшего в нашей стране в течение многих лет механизма коррекции федеральных законов путем внесения консолидированных законодательных инициатив со стороны регионов, на что обратил внимание Президент РФ в своем Послании <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA334A8C834F6D2C53B0B4900FD2365CH> Федеральному Собранию в 2009 году. Не вполне отработанным в законодательной практике является и внесение законодательных инициатив несколькими парламентами субъектов Российской Федерации совместно.
Субъекты права законодательной инициативы проявляют заинтересованность в оптимизации взаимодействия федерального и регионального уровней законотворчества. В частности, они обращают внимание на целесообразность официального информирования законодательных органов субъектов РФ о ходе рассмотрения внесенных ими проектов федеральных законов, о причинах их отклонения, официальных заключениях, полученных на законопроект, потребность систематизации информации о целях и предметах правового регулирования проектов федеральных законов, вносимых субъектами Федерации. Это необходимо для выявления общих проблем, в решении которых могут быть заинтересованы и другие субъекты.
|
|
|
Сегодня наблюдается активный всплеск внимания к проблемам, существующим на региональном уровне реализации правотворческой политики. В свою очередь, анализ участия регионов России в законодательном процессе на уровне Федерации является важным направлением мониторинга данного вида правовой политики. Такой мониторинг может содействовать определению приоритетов в правовом регулировании общественных отношений и выявлять наиболее оптимальные пути взаимодействия федерального парламента с парламентами субъектов Федерации.
Продолжая рассматривать проблемы государственной правотворческой политики на региональном уровне, следует отметить, что если по формальным признакам все принятые законы субъектов Российской Федерации разделить на вновь принятые законы и законы о внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты, то можно говорить (как и на общефедеральном уровне) об устойчивой тенденции превалирования "поправочного законодательства".
Динамика изменений в региональном законодательстве тесно связана с изменениями федерального законодательства. Так, по статистике принятия законов в Новосибирской области, количество законов о внесении изменений и о признании утратившими силу законов области составляет более половины законов, принимаемых Новосибирским областным Советом депутатов в течение последних лет работы. Только за 2007 год из 72 законов о внесении изменений в действующие законы было принято 47 законов, вызванных изменениями федерального законодательства. Аналогичная ситуация складывается и в других субъектах Федерации.
Предложенные Президентом России приоритетные национальные проекты: "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса" придали дополнительный стимул развития законотворчества субъектов Российской Федерации. Основными Федеральными законами, повлекшими внесение изменений в законы субъектов Российской Федерации в течение рассматриваемого периода стали Жилищный <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA334A8D8A406E2C53B0B4900FD2365CH>, Лесной <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA334B848541682C53B0B4900FD2365CH>, Бюджетный <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA334B8187416E2C53B0B4900FD2365CH>, Земельный <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA334B81854D6C2C53B0B4900FD2365CH>, Градостроительный кодексы <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA334B8187406E2C53B0B4900FD2365CH> РФ, Федеральные законы "Об общих принципах организации <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA334B818440692C53B0B4900FD2365CH> местного самоуправления в Российской Федерации", "О внесении изменений в законодательные акты <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA334B818440672C53B0B4900FD2365CH> Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых общефедеральных законодательных актов в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также пакет федеральных законов, связанных с совершенствованием разграничения полномочий между Федерацией и субъектами РФ.
|
|
|
В то же время на уровне субъектов прослеживается тенденция консолидации непосредственно региональных законов. Таким образом, решается задача преодоления множественности законов, изданных по одному и тому же предмету либо тематически пересекающимся предметам регулирования. Итогом этой работы являются, например, принятые многими субъектами Федерации законы об административных правонарушениях. К числу таких законов можно отнести и законы о муниципальной службе в субъектах Российской Федерации. Результатом качественной содержательно-структурной переработки ряда законов субъектов Российской Федерации стало принятие некоторыми субъектами (например, Воронежской, Курской областями) универсального закона - Избирательного кодекса. Его законоположениями регулируются выборы депутатов, порядок формирования избирательных комиссий, статус, порядок выдвижения и регистрации кандидатов, финансирование выборов и т.д. Подобное укрупнение законов, так называемый "пакетный" подход к их принятию обеспечивают компактность правового регулирования, облегчают правоприменение.
В качестве одной из позитивных тенденций развития региональной правотворческой политики можно назвать исключение принятия так называемых "точечных законов", выражающих интересы определенной группы лиц. Это достигается в том числе и посредством проверки законопроектов на коррупциогенность. Например, в Курской области подобная проверка осуществляется в соответствии с Постановлением губернатора Курской области "О порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Курской области, договоров, соглашений на коррупциогенность".
Следует отметить такую тенденцию региональной правотворческой политики, как превалирование законов субъектов Российской Федерации, внесенных высшим должностным лицом субъекта Федерации, который по сути является самым активным субъектом права законодательной инициативы. В то же время количество законопроектов, вносимых в региональные законодательные органы их депутатами, представительными органами местного самоуправления, иными субъектами права законодательной инициативы, снижается. Например, в Курской области 285 (65%) законов от их общего числа за 2004 - 2007 годы было внесено губернатором Курской области, 146 (34%) - депутатами Курской областной Думы, 4 (1%) - иными субъектами права законодательной инициативы. Законы, внесенные губернатором Курской области, составили приоритеты законодательной деятельности Курской областной Думы на протяжении всех четырех лет. Ни одного законопроекта, внесенного губернатором Курской области, Курская областная Дума не отклонила.
Анализ результатов правотворчества субъектов Федерации дает возможность отметить положительную тенденцию изменения региональной правотворческой политики в сторону улучшения качества правового регулирования, в котором существенную роль играет своевременное изучение изменений федерального законодательства, внесение соответствующих изменений в региональные акты, анализ судебной практики, актов Конституционного Суда Российской Федерации, обмен опытом.
Так, депутаты Ставропольской краевой Думы принимают активное участие в общественно-политической жизни России, развитии межпарламентского взаимодействия. Представители ГДСК регулярно участвуют в парламентских слушаниях, работе комитетов и комиссий Федерального Собрания, всероссийских конференциях по проблемам федерального и регионального законотворчества, заседаниях Совета законодателей России и Южно-Российской Парламентской Ассоциации.
Закрепляется практика изучения опыта законодательных органов других регионов, систематизации и формализации собственной практики. Например, существенную роль в подготовке новых положений Закона "О бюджетном процессе в Ставропольском крае" сыграло изучение опыта Чувашской Республики. В результате анализа и обобщения практики работы краевой Думы подготовлено несколько лазерных дисков с информационно-справочными материалами о работе ГДСК, регулярно выпускаются сборники статей Научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края.
В то же время в процессе развития региональной правотворческой политики выявляются и другие проблемы. Так, в соответствии с Регламентом <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C58C2D23CAA33468380416C240EBABCC903D06BCEB7F278C1D68A99804F583453H> Государственной Думы РФ и Правительства РФ ряд законодательных инициатив субъектов Федерации для их дальнейшего продвижения должны получить положительные заключения Правительства Российской Федерации. Анализ этих заключений позволяет сделать некоторые общие выводы для повышения качества законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. В частности, о том, что законодателям необходимо лучше обосновывать цель внесения конкретного законопроекта, точнее прописывать дефиниции, делая их более четкими, чтобы в дальнейшем при исполнении закона не возникали вопросы по их толкованию. При внесении поправок в действующие законы следует оценивать, не возникнет ли конкуренции норм между предлагаемыми изменениями и другими статьями нормативно-правового акта, а также проверять свои инициативы на соответствие действующему законодательству. В случае появления дополнительных расходов бюджета необходимо представлять в финансово-экономическом обосновании законодательной инициативы расчеты таких затрат и т.д. Именно по причине отрицательных заключений Правительства большинство законодательных инициатив регионов так и не стали федеральными законами.
Конституционный Суд РФ встал на защиту интересов субъектов Федерации, рассмотрев вопрос о неконституционности статьи 100 <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA334485864A682C53B0B4900FD26CC1E8E57F88DA8B99824C355BH> Регламента Правительства РФ. Наделение Конституцией <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0D3D55H> Российской Федерации правом законодательной инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласуется с закрепленными ею принципами народовластия, федерализма, равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой, а также принципами разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по которым законодательные органы государственной власти Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают, соответственно, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0DD5639EFFE23684DB8B9982345CH>, части 3 <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0DD5639EFFE23684DB8B9983345BH> и 4 статьи 5 <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0DD5639EFFE23684DB8B9983345AH>, статьи 10 <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0DD5639EFFE23684DB8B99843456H>, 71 <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0DD5639EFFE23684DB8B9B86345AH> - 73 <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0DD5639EFFE23684DB8B9A80345DH> и 76 <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0DD5639EFFE23684DB8B9A81345DH> Конституции Российской Федерации).
Таким образом, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в предусмотренных Конституцией <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0D3D55H> Российской Федерации пределах участвуют в федеральном законодательном процессе в силу своего конституционно-правового статуса. Предоставленное им право законодательной инициативы - поскольку оно осуществляется в соответствии с указанными конституционными принципами, с соблюдением конституционных целей и в установленных Конституцией <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA33408C854C647159B8ED9C0D3D55H> Российской Федерации пределах - не может ограничиваться. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации нарушение прав субъектов Российской Федерации было устранено путем признания не соответствующим Конституции Российской Федерации статья 100 <consultantplus://offline/ref=F6EDC4CAD1DBF3089E6C51DBD53CAA334485864A682C53B0B4900FD26CC1E8E57F88DA8B99824C355BH> Регламента Правительства Российской Федерации. Безусловно, это значительная победа федерализма и народовластия, однако для повышения эффективности участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе еще очень многое предстоит сделать.
Все это подводит к выводу о необходимости поднять законотворческую деятельность в субъектах Российской Федерации на качественно более высокий уровень. Динамично развивающееся федеральное и региональное законодательство требует соответствующего научно-правового обеспечения, информационно-аналитического реагирования как эффективных инструментов правотворческой политики. Интересны в этом отношении предложения отдельных субъектов права законодательной инициативы и ученых о создании научно-исследовательских учреждений, которые могли бы активно участвовать в разработке проектов и экспертизе федеральных законов и законов субъектов Федерации (в частности, по предметам совместного ведения), проведении мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
Так, например, в марте 2002 года начал свою деятельность Научный экспертно-аналитический консультативный совет при Государственной Думе Ставропольского края. В апреле 2004 года при ГДСК создан Центр мониторинга права, анализа и прогноза развития законодательства и правоприменительной практики в Ставропольском крае, задачами которого являются отработка методики и форм ведения мониторинга правового пространства и правоприменительной практики в регионе. В Воронежской области в 2005 году создано государственное учреждение "Институт регионального законодательства" (или "Региональный центр мониторинга права"), уставной целью которого является повышение эффективности правового регулирования общественных отношений в Воронежской области путем развития научно-информационных основ законотворческого процесса, практических и научных разработок. Аналогичные учреждения действуют в Иркутской, Ленинградской, Московской, Самарской, Свердловской областях.
К сожалению, эта форма региональной правотворческой политики востребована еще не во всех субъектах Российской Федерации. В большинстве регионов сложилась практика привлечения отдельных специалистов в качестве экспертов либо возложения экспертных функций на уже существующие научные или учебные учреждения.
Оптимизация правотворческой политики на уровне субъектов Федерации должна идти как раз по пути специализации экспертных структур при региональных парламентах. Это объясняется тем, что: во-первых, создание подобных институтов обусловлено необходимостью качественной интеграции регионального законодателя в федеральный законодательный процесс, что возможно только при условии профессиональной оценки проектов федеральных законов. Во-вторых, только такие постоянно действующие структуры могут обеспечить системность и долгосрочность планирования законодательного процесса, в то время как политический и правовой кругозор парламентария ограничен пределами легислатуры. В-третьих, обеспечение комплексного предварительного нормоконтроля по вопросу о соответствии законов субъекта федеральным законам (иными словами, экспертиза проектов нормативных актов) не входит (и не может входить) в компетенцию конституционных (уставных) судов, а тем более судов общей юрисдикции (они осуществляют последующий контроль). Усилиями же управлений юстиции невозможно обеспечить независимую научную экспертизу всего массива проектов региональных законов. Наконец, только институты (центры) регионального законодательства способны выработать такие правовые позиции, которые (в совокупности) составляют методологию и методику законотворческой деятельности регионального парламента.
Еще одной из общих проблем региональной правотворческой политики является вопрос о взаимном влиянии законодательств регионов друг на друга и о сближении законодательств субъектов Федерации. В юридической литературе представлены три главных направления в этом процессе. Во-первых, это выработка общего курса правового развития заинтересованных субъектов; во-вторых, преодоление правовых различий, противоречий и пробелов в законодательстве; в-третьих, выработка общих принципов, единых юридических правил. Для федеративного государства данная проблема имеет исключительно принципиальное значение. Ее решение может быть обеспечено различными средствами и должно способствовать установлению гармоничных отношений между субъектами России, между центром и регионами, стабилизации политических, социальных и экономических процессов в стране.
В связи с этим представляется целесообразным внесение следующих предложений: о выработке единой концепции правотворческой политики в субъектах Федерации; о закреплении практики подготовки модельных законов на федеральном уровне, которые могли бы быть использованы субъектами, разумеется, с учетом региональной специфики; о разработке единых стандартов, программ, одинаково обязательных юридических терминов и правил юридической техники; становлении общих правовых режимов и признании обязательными общих правовых процедур и документов.
Эту работу необходимо вести в рамках взаимодействия ученых и практиков, на страницах научных изданий, информационно-методических сборников и другими способами, поскольку "законодательство, в том числе региональное, не только важнейшая часть, но и основа нормативно-правовой системы государства". Главной целью всей совокупности указанных мероприятий должно стать создание единого правового пространства, единой правовой системы в стране.
Повышенное внимание к системной разработке правовых норм, по убеждению все большего числа правоведов и государственных служащих, составляет основу сбалансированного развития регионального законодательства, позволяет учесть законные интересы всех участников регулируемых отношений. Однако не всегда требование системности воспринимается и воспроизводится в региональных нормативно-правовых актах на необходимом уровне. Отсутствие системности регионального законодательства, стремление к законодательному регулированию малозначительных вопросов, пресловутое "мелкотемье" продолжают оставаться типичным недостатком региональной правотворческой политики.
В качестве рекомендаций по совершенствованию правотворческой политики на уровне субъекта Федерации можно предложить соблюдение следующих требований в процессе разработки и принятия региональных законов: совершенствование планирования и прогнозирования регионального законодательства на основе результатов мониторинга действующего законодательства и правоприменительной практики; оценка необходимости закона: следует принимать только объективно необходимые региону, призванные регулировать наиболее важные сферы общественных отношений, законы; детальное исследование и учет общественного мнения и общественных интересов на всех этапах законотворческой деятельности. Важно выносить на обсуждение все существующие варианты проектов, предоставлять возможность общественным организациям и объединениям, трудовым коллективам и рядовым избирателям предлагать альтернативные формулировки правовых новелл, анализировать и учитывать их при доработке законопроектов, особо учитывать мнение ученых-правоведов и специалистов как специфической и самостоятельной части общественного мнения; определение связи и взаимодействия проектируемого закона с другими законодательными нормами, а также с другими социальными регуляторами; проведение сравнительных исследований правового регулирования того или иного вопроса в других регионах, анализ полученных результатов; обязательное проведение независимой правовой и других видов экспертизы каждого законопроекта. При этом необходимо разработать методические рекомендации по проведению такой экспертизы, определив обязательные критерии оценки проектов региональных законов.
Выполнение указанных и других требований станет серьезным стимулом для развития и совершенствования региональной правотворческой политики, что, несомненно, приведет к заметному повышению эффективности правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
Эффективность государственной правотворческой политики на федеральном и региональном уровне может измениться только тогда, когда сформируются и реально заработают институты гражданского общества. Только гражданское общество является той силой, которая может заставить власть помнить о своей ответственности перед гражданами и в периоды между выборами. В нашей стране оно находится в стадии становления. Ученые и специалисты отмечают его несформированность и определенную неустойчивость в России в настоящее время, хотя отдельные элементы его уже существуют.
На основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 и Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста России от 21 мая 2009 г. № 147 <http://www.just37.ru/UserFiles/File/%D0%9F%D1%80%D0%B8%D0%BA%D0%B0%D0%B7%20%D0%9C%D0%B8%D0%BD%D1%8E%D1%81%D1%82%D0%B0%20%E2%84%96%20147.doc> создано Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ивановской области.
С 01.09.2008 года Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ивановской области осуществляет на территории Ивановской области реализацию задач, функции и полномочий Министерства юстиции Российской Федерации в сфере: обеспечения единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации (ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований; ведение государственных реестров уставов муниципальных образований РФ, муниципальных образований РФ); государственной регистрации общественных объединений, политических партий, религиозных организаций, иных некоммерческих организаций, а также контроля за их деятельностью; осуществления контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата; осуществления контроля и надзора в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния; реализации прав и исполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, уголовным и иным делам; проставление апостиля на официальных документах, подлежащих вывозу за границу.
В 2011 году в указанное ведомство на правовую экспертизу поступил 1241 нормативный правовой акт (в 2010 году - 1004) и на начало 2011 года на экспертизе находилось 77 актов (на начало 2010 года - 61). Таким образом, количество поступивших на экспертизу нормативных актов по сравнению с 2010 годом увеличилось на 24% (в 2010 году количество поступивших на экспертизу нормативных актов по сравнению с 2009 годом увеличилось на 30%). Таким образом, следует отметить тенденцию к ежегодному и значительному увеличению нормативных правовых актов, поступающих на правовую экспертизу.
В 2011 году проведено 1268 правовых экспертиз, что на 288 экспертиз больше, чем за 2010 год (в 2010 году - 980).
В отношении 1215 актов подготовлены экспертные заключения о соответствии их действующему федеральному законодательству (в 2010 году - 906).
В 53 актах выявлены несоответствия федеральному законодательству (из них: законы Ивановской области - 4, акты высшего органа исполнительной власти - 26, акты высшего должностного лица - 10, акты иных органов исполнительной власти - 13).
В 2010 году несоответствия федеральному законодательству выявлены в 74 актах (из них: законы Ивановской области - 17, акты высшего исполнительного органа - 23, акты высшего должностного лица - 7, акты иных органов исполнительной власти - 27).
. Несоответствия федеральному законодательству в нормативных правовых актах выявлены в следующих сферах и по следующим вопросам: административное законодательство (2 НПА), предоставление государственных услуг (13 НПА), государственная гражданская служба (2 НПА), оценочная деятельность (2 НПА), розничная продажа алкогольной продукции (1 НПА), деятельность государственных учреждений (1 НПА), здравоохранение и медицинское страхование (6 НПА), референдумы, выборы (1 НПА), деятельность контрольно-счетного органа (1 НПА), социальная сфера (2 НПА), полномочия органов государственной власти, в том числе по осуществлению контроля (надзора) (14 НПА), использование государственного имущества (3 НПА), хозяйственная деятельность (1 НПА), регулирование торговой деятельности (1 НПА), лицензирование отдельных видов деятельности (1 НПА). жилищная сфера (1 НПА), - ведение федерального регистра муниципальных правовых актов (1 НПА).
Основными нарушениями являются: ограничение гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством прав и свобод граждан Российской Федерации (6 НПА), несоответствие норм регионального законодательства федеральному законодательству (46 НПА); принятие нормативных правовых актов в нарушение установленной компетенции исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (1 НПА).
Основными причинами нарушений федерального законодательства являются несвоевременное реагирование регионального законодателя на изменения федерального законодательства, превышение полномочий органов власти субъекта Российской Федерации, предоставляемых федеральным законодательством, а также дублирование норм федерального законодательства с искажениями.
. Всего в 2011 году приведено в соответствие с федеральным законодательством 43 нормативных правовых акта (признаны утратившими силу - 12, изменены или дополнены - 31), из них 5 актов, в отношении которых экспертные заключения подготовлены в 2010 году (в 2010 году приведено в соответствие с федеральным законодательством 63 акта).
Таким образом, по итогам 2011 года приведение в соответствие нормативных актов, в отношении которых несоответствия выявлены в 2011 году, составляет 72%.
По состоянию на 30.12.2011 года не приведено в соответствие 9 нормативных правовых актов Ивановской области (из них в отношении 1 акта экспертные заключения о несоответствии подготовлены на 5 редакций, в отношении 1-го акта экспертные заключения о несоответствии подготовлены на 2 редакции).
. В 2011 году проводились следующие обзоры, мониторинги законодательства и мониторинги правоприменения: в целях выявления положений, способствующих проявлению коррупции (ежеквартально), в сфере реализации полномочий, предоставленных Федеральным законом от 30.06.2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (ежеквартально), в сфере государственной гражданской службы (май, ноябрь), в сфере организации и порядка ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в сфере образования, о практике рассмотрения судами дел по вопросам признания несоответствующими федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ и недействующими уставов муниципальных образований, а также заявлений об оспаривании решений о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований, о нормативных правовых актах Ивановской области, уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований Ивановской области по вопросам организации и проведения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (февраль, май, август), о реализации на территории Ивановской области Указа Президента Российской Федерации от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» (ежемесячно), в сфере проведения выборов и референдумов, о реализации положений Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», о выявленных пробелах действующего законодательства, препятствующих эффективной реализации Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», мониторинг правоприменения в целях выполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-П, мониторинг правоприменения в целях своевременного принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации во исполнение ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Россий
|
|
|
