 |
Отрасли и направления прокурорского надзора
|
|
|
|
Лекция 5
Функции, виды и основные направления деятельности прокуратуры
В результате изучения данной темы студент должен:
Знать
• цели осуществления прокуратурой своей деятельности;
• основные функции, осуществляемые органами прокуратуры;
• иные направления (участки) прокурорской деятельности;
Уметь
• формулировать задачи, стоящие перед органами прокуратуры, и классифицировать их;
• определять понятия «прокурорская деятельность», «отрасль прокурорского надзора», «направление прокурорского надзора», «иные направления прокурорской деятельности»;
Владеть навыками
• разграничения направлений прокурорской деятельности, функций прокурорского надзора по отраслевому принципу и отграничения ее от контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.[1]
Цели и задачи деятельности прокуратуры
Цели деятельности прокуратуры — это законодательно установленные ориентиры, предопределяющие смысл и содержание правоохранительной деятельности прокуратуры РФ. Речь может идти о конечном положительном результате в плане укрепления законности, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры. Особо значима в этом роль прокурорского надзора, являющегося основной функцией прокуратуры. Цели деятельности прокуратуры определяются ее статусом, местом и ролью в государстве. Они вытекают из требований Конституции РФ и законодательства об организации и деятельности прокуратуры. В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что целями прокуратуры является обеспечение: 1) верховенства закона; 2) единства и укрепления законности; 3) защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) охраняемых законом интересов общества и государства.
|
|
|
В обобщенном виде можно сказать, что целью деятельности прокуратуры является достижение точного и единообразного исполнения законов, действующих на территории страны, всеми физическими и юридическими лицами, на которых распространяются полномочия прокуроров. Имеется в виду достижение в перспективе более высокого уровня состояния законности.
Состояние законности — это уровень исполнения законов, как в форме соблюдения, так и применения, который обусловлен различными факторами объективного и субъективного характера (качеством законодательства, уровнем законопослушности населения, количеством совершаемых правонарушений и многими другими).
Цели, стоящие перед прокуратурой, реализуются (достигаются) прокурором путем постоянного каждодневного решения многочисленных задач. Задачи — категория более конкретная, ограниченная.
Задачи прокуратуры — обусловленные стоящими перед прокуратурой РФ целями и вытекающие из требований законов, а также складывающегося в стране или конкретных регионах состояния законности проблемные вопросы, решение которых достигается посредством осуществления прокурорского надзора, иных возложенных на прокуратуру функций и направлений (участков) деятельности. Задачи подразделяются на три уровня: общие, специальные и частные. Они могут иметь нормативное закрепление в организационно-распорядительных актах Генерального прокурора РФ, Главного военного прокурора, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров.
Общие задачи прокуратуры — это задачи, выполнение которых осуществляется всеми органами прокуратуры независимо от уровня и специализации, вида осуществляемой деятельности. К общим задачам можно отнести:
1) необходимость достижения в процессе осуществления той или иной деятельности наибольшей эффективности;
|
|
|
2) формирование в обществе атмосферы неприятия фактов противоправного поведения;
3) создание среди населения образа прокурорского работника как должностного лица, проявляющего принципиальность в вопросах укрепления законности, защищающего права и законные интересы не только государства и общества в целом, но и конкретных индивидов, и др.
Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также другими законами, в особенности кодексами (АПК РФ, ГПК РФ, КоАП РФ, УПК РФ). Общие задачи, стоящие перед прокуратурой в целом, являются одновременно задачами каждой из отраслей прокурорского надзора, направлений и участков ее деятельности. Каждая из отраслей, направлений и участков деятельности вносят свой вклад в решение общих задач.
Специальные задачи прокуратуры — задачи, вытекающие из содержания конкретной функции, направления или участка деятельности, осуществляемой органами прокуратуры. Так, к специальным задачам надзорной деятельности относятся:
1) полное выявление в ходе проверок имеющих место нарушений законов;
2) установление виновных в совершении нарушений законов лиц и лиц, при попустительстве которых совершаются нарушения закона;
3) принятие надлежащих мер к устранению выявленных нарушений закона и способствующих им обстоятельств, наказанию виновных лиц и возмещению причиненного нарушениями закона ущерба.
Специальными задачами при участии прокурора в правотворческой деятельности являются:
1) своевременное выявление имеющихся недостатков в правовом регулировании тех или иных сфер общественных отношений;
2) подготовка юридически грамотных и обоснованных предложений по совершенствованию законодательства;
3) принципиальная позиция при направлении проекта документа в уполномоченный на то орган государственной власти или местного самоуправления и отстаивании его при обсуждении в таких органах.
Частные задачи прокуратуры — задачи, которые ставит перед конкретным прокурором вышестоящий прокурор или текущая оперативная обстановка.
Например, прокурору района может поступить от прокурора субъекта РФ поручение срочно подготовить отчет о состоянии преступности среди несовершеннолетних за тот или иной период. В то же время поступление в прокуратуру жалобы ставит на повестку дня вопрос о проведении проверки ее доводов.
|
|
|
Таким образом, частные задачи отличаются от общих и специальных, прежде всего, конкретизированностью и характеризуются оперативностью их выполнения. Эти задачи, как правило, не являются постоянными, они многочисленны, разнообразны.
Функции прокуратуры
Функция — это круг основной деятельности, обязанности, назначение того или иного органа[2], для чего он и создавался. Сказанное имеет прямое отношение к органам прокуратуры.
Функция прокуратуры — осуществляемый в строго регламентируемых федеральным законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение поставленных перед прокуратурой РФ целей, заключающийся в реализации прокурорами возложенных на них полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции.
Функционирование прокуратуры — повседневный процесс реализации возложенных на нее функций. Всесторонний анализ многогранной деятельности прокуратуры позволяет сделать вывод о том, что на нее возложены четыре функции.
Функция первая — надзорная или прокурорский надзор. Это основная, главенствующая функция российской прокуратуры, которая, являясь по своему статусу самостоятельным надзорным органом, осуществляет широкоохватный надзор за исполнением законов немалым числом юридических и физических лиц (объектов и субъектов надзора).
Это не только органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы контроля, военные органы, но и многочисленные государственные и негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации, учреждения, предприятия, общественные организации, их должностные лица, руководители, собственники.
Распространяется прокурорский надзор и на органы, осуществляющие ОРД, дознание и предварительное следствие, службы судебных приставов, органы уголовно-исполнительной системы. Более того, соответствующие прокуроры, встречаясь с фактами нарушения законов в основном в форме принятия или издания незаконных актов, решений органами, в отношении которых прокурорский надзор за исполнением законов не осуществляется (высшие органы государственной власти и управления, суды), принимают меры к их устранению путем информирования об этом руководителей этих органов или обжалования решений судов.
|
|
|
Функция вторая — уголовное преследование, под которым понимается процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ).
В соответствии со ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства.
Это преследование выражается в поддержании государственного обвинения по уголовным делам в судах общей юрисдикции, а также в требовании регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, предъявляемом к органам предварительного расследования; инициировании вопроса перед органами дознания и предварительного следствия о возбуждении уголовного дела; отмене необоснованного постановления дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела; утверждении обвинительного заключения или обвинительного акта по уголовному делу; оспаривании незаконных, необоснованных и несправедливых приговоров и иных решений судов и в других действиях прокуроров.
Функция третья — координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, выражающаяся в совокупности осуществляемых правоохранительными органами под руководством органов прокуратуры совместных мероприятий, направленных на стабилизацию и снижение уровня преступности в целом и конкретных ее видов, предупреждение преступных проявлений в районе, городе, регионе, в целом по стране.
К числу правоохранительных органов законодательно отнесены органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, таможенные органы и органы по контролю за оборотом наркотиков, органы Следственного комитета РФ и другие государственные органы исполнительной власти.
Функция четвертая — участие прокурора в судах в рамках уголовного, конституционного, арбитражного, гражданского и административного судопроизводств, выражающаяся в инициировании прокурорами в установленных законом случаях перед судами соответствующего уровня и специализации вопросов, требующих судебного решения, а также в обязательном участии прокуроров в предусмотренных законом случаях в рассмотрении судами дел определенных категорий.
|
|
|
Отрасли и направления прокурорского надзора
По своей природе и своему функциональному назначению прокурорский надзор един. Это обусловлено едиными для всей системы прокуратуры целями, единством системы прокуратуры, а также единством правовой базы организации и деятельности прокуратуры.
Однако в силу многообразия надзорной деятельности, ее широты, наличия сходных общественных правоотношений, характеризующихся единством предмета и объекта прокурорского надзора, специфическими задачами и полномочиями прокуроров, а также потребностей специализации прокурорских работников принято выделять самостоятельные отрасли или подфункции прокурорского надзора.
Отрасль прокурорского надзора — это относительно самостоятельная часть единого прокурорского надзора, характеризующаяся специфическим предметом и полномочиями прокуроров, а также характерными именно для данной сферы общественных отношений целями и задачами, решаемыми прокурорами.
В настоящее время в едином прокурорском надзоре выделяются следующие отрасли прокурорского надзора, имеющие свой предмет.
Отрасль первая — надзор за исполнением законов. Предметом этой отрасли в соответствии с п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре являются:
во-первых, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации [3], законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
во-вторых, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисленными выше.
Данная отрасль надзора является наиболее сложной и объемной. Дело в том, что прокурорский надзор распространяется на большинство субъектов и объектов надзора (юридических и физических лиц). Осуществляется надзор за исполнением достаточно большого количества разнообразных по содержанию нормативных актов. Огромен объем правовых актов, издаваемых соответствующими органами и должностными лицами, в отношении которых прокуроры осуществляют надзор. Прокурорами при наличии оснований проводятся проверки двух видов: исполнения законов и законности правовых актов.
Отрасль вторая — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Согласно п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре предметом этой отрасли надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации [4],, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Следует подчеркнуть приоритетность этой отрасли прокурорского надзора как одного из важнейших направлений реализации государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина, вытекающей из ст. 3 Конституции РФ, закрепившей обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит исполнение нескольких тысяч нормативных актов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина, а исполняют эти акты многочисленные организации, учреждения, их должностные лица, а также и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина занимает значимое место в общем объеме надзорной деятельности прокуратуры.
Отрасль третья — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре).
Важность данной отрасли прокурорского надзора определяется тем, что осуществление ОРД, дознания и предварительного следствия затрагивает конституционные права и свободы граждан, их нарушение влечет нередко за собой тяжелые, а порой и непоправимые последствия. Прокурорский надзор в этой области способствует, с одной стороны, соблюдению прав и свобод участников уголовного процесса, а с другой — совершенствованию качества ОРД, дознания и предварительного следствия.
Отрасль четвертая — надзор за исполнением законов судебными приставами. Предмет этой отрасли надзора — соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении судебными приставами-исполнителями принудительного исполнения решений судебных и иных органов, законность принимаемых решений при осуществлении исполнительного производства, а также исполнение законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Надзор за исполнением законов судебными приставами близок к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку одной из важнейших его задач является соблюдение прав граждан при принудительном исполнении приставами решений судов и иных органов. Этот надзор способствует совершенствованию деятельности ФССП России, ее территориальных органов и конкретных судебных приставов.
Отрасль пятая — надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
В соответствии со ст. 32 Закона о прокуратуре предметом этой отрасли надзора являются:
• законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
• соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
• законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Значение данной отрасли надзора объясняется исключительной важностью специфического комплекса законов, регулирующих важнейшие права и свободы граждан, отбывающих наказание, и особенностями деятельности органов, исполняющих эти законы.
Как известно, весь массив российского законодательства подразделяется на отрасли.
Отрасль законодательства — это закон или несколько законов и изданных на их основе подзаконных актов, регулирующих однородные общественные отношения, скажем, в земельной, экологической, финансовой, образовательной, оборонной и иных сферах. В качестве отраслей рассматриваются земельное законодательство, экологическое законодательство, законодательство об образовании, законодательство об обороне, а также несколько десятков других отраслей законодательства.
С учетом структуры законодательства, т.е. наличия относительно обособленных его отраслей, организуется и надзорная деятельность прокуроров. В ходе проведения той или иной проверки, проверочного действия они проверяют исполнение не всего законодательства, что невозможно осуществить, а конкретного законодательства, например трудового, пенсионного, о нарушении которого к ним поступили сведения.
В связи с этим в пределах отраслей прокурорского надзора, в особенности таких, как прокурорский надзор за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, выделяются более узкие направления или подотрасли надзора (составные части отрасли).
Направления прокурорского надзора — это надзор за исполнением конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения. Отсюда проистекают и названия направлений: прокурорский надзор за исполнением жилищного законодательства; прокурорский надзор за исполнением законодательства об обращениях граждан и т.д.
В свою очередь, многие направления прокурорского надзора подразделяются на более узкие части — поднаправления.
Поднаправления прокурорского надзора — это составные части конкретного направления прокурорского надзора. Речь идет о надзоре за исполнением части законов, регулирующих более узкую, но общественно значимую часть общественных отношений. Например, направление прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства подразделяется на такие поднаправления, как: прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране земель; прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране недр; прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране вод; прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране лесов; прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха и другие поднаправления. Таким образом, в рамках конкретной отрасли прокурорского надзора выделяются направления (подотрасли), а в рамках каждого из направлений возможно наличие поднаправлений.
|
|
|
