Виды контроля в государственном управлении. Административный надзор и его отличие от контроля.

Вопрос

У п р а в л е н и е – совокупность действий совершаемых для достижения определённых целей путём использования имеющихся ресурсов (финансовых, материальных, кадровых, информационных); руководства чем-либо, когда осуществляется воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием разнообразных механизмов и средств. Государственное управление представляет собой разновидность социального управления. Социальное управление возникает в обществе между людьми для упорядочения возникающих общественных отношений. Государственное управление – подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов. Таким образом, сущность государственного управления заключается в целеноправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект.

Два подхода к государственному управлению.

1.Деятельность всех государственных органов.

2.Деятельность органов исполнительной власти.

Основные характерные признаки государственного управления

1.Исполнительно-распорядительный характер.

Основным направлением этой деятельности является проведение в жизнь НПА, а средством достижения этой цели- использование необходимых юридически-властных полномочий.

2.Организационная и практическая направленность.

3.Подзаконная деятельность и подзаконное нормотворчество.

Другие признаки государственного управления.

1.Тесная связь с разработкой и практической реализацией государственной политики.

2.Определённая целевая и функциональная специфика

3.Наличие определённых ресурсов.

4.Непосредственная ответственность за исполнение законов.

5.Использование определённых форм и методов.

Атаманчук Г.В. под государственным управлением понимает практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Государственное управление реализуется на практике в конкретных формах и конкретными методами. Если ф у н к ц и и управления раскрывают основные направления целенаправленного воздействия органов управления на объекты, то ф о р м ы управления показывают, какими путями осуществляется это воздействие.

Ф о р м а — это внешне выраженное действие органов исполнительной власти, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее или не вызывающее определенные последствия. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то от использования тех или других форм в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает осуществление различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других нет. Поэтому в зависимости от юридических последствий все формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на п р а в о в ы е и не п р а в о в ы е.

Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, так как являются формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Что же касается неправовых форм (т. е. организационных и материально_технических действий), то они прямых юридических последствий не влекут.

В литературе имеется точка зрения на классификацию правовых форм управленческой деятельности. Так, Ю. М. Козлов отмечает, что в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание актов управления (нормативных и индивидуальных), совершение иных юридически значимых действий, заключение административно_правовых договоров (контрактов).

К неправовым формам относятся формы выражения организационных и материально_технических действий, способствующих государственному управлению.

Организационные управленческие действия выражаются в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, в проведении совещаний, учений, тренировок и т. д. Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением административно_правовых отношений, т. е. они не влекут тех последствий, которые характерны для актов управления.

Материально_технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления. К таким действиям относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение документов и другие действия.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

3. Планирование — это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.

4. Организация — это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле — это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство — это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство — это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация — это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация — это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции).

8. Контроль — это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль — это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор1, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9. Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Виды контроля в государственном управлении. Административный надзор и его отличие от контроля.

 

Согласно науке административного права, отличие контроля от надзора сводится к следующим наиболее характерным чертам:

а) органы надзора (в том числе прокурорского) выполняют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

б) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;

в) органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах*(426).

 

Существуют различные основания для классификации видов государственного контроля.
В зависимости от объема контрольной деятельности различают общий и специальный контроль.
Общий государственный контроль заключается в систематической проверке соответствия решений и действий под контрольного объекта законодательству, укреплению государственной дисциплины и законности, изучению обоснованности и реальности решений
под контрольного органа, совершенствование практики разработки и принятия таких решений.
Характерными чертами общего контроля является то, что он охватывает всю деятельность под контрольных органов; общий контроль осуществляется обладающими наибольшими полномочиями по контролю органами. Общий контроль осуществляют, например, Правительство РФ и правительства (администрации) субъектов федерации.
Общий контроль выполняет функцию предупреждения правонарушений и служит основой для проведения специального контроля.
Специальный государственный контроль осуществляется по функциональным направлениям деятельности под контрольного объекта. Значение специального контроля растет вместе с увеличением количества видов деятельности, осуществляемых государственными органами, гражданами и их объединениями.
Специальный контроль осуществляют органы, в содержании полномочий которых проверка определенного вида деятельности. Могут быть выделены: финансовый контроль, валютно-экспортный контроль, контроль за состоянием правопорядка, контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, мониторинг состояния окружающей среды, контроль за уплатой налогов, контроль соблюдения законодательства по противодействию экстремизму и другие виды контроля.
В зависимости от положения контролирующего субъекта контроль может быть внешним и внутренним.
Внешний государственный контроль осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства. Определенные трудности при осуществлении внешнего контроля создает то, что под контрольный объект стремится оградить себя от контроля и скрыть недостатки.
Внутренний государственный контроль осуществляется, напротив, собственными силами под контрольного органа. Внутренний контроль может осуществляться руководителем органа, предприятия или организации самостоятельно, либо путем создания специализированного
контрольно-ревизионного органа — например, Комиссии контроля в политических партиях или Службы собственной безопасности правоохранительных органов.
В зависимости от периода, когда осуществляется контроль, может быть выделен предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный государственный контроль осуществляется перед принятием под контрольным органом управленческого решения или совершением какого-либо действия. Например, предварительный контроль может осуществляться перед регистрацией политической партии в качестве юридического лица в целях проверки соответствия политической партии действующему законодательству.
Текущий государственный контроль осуществляется в течение всего периода функционирования под контрольного органа — например, проверка соответствия предприятий общественного питания санитарно- эпидемиологическим требованиям или наблюдение за техническим состоянием эксплуатируемых средств общественного транспорта.
Последующий государственный контроль осуществляется после принятия решения или совершения действия под контрольным органом. Оцениваются не только соответствие решения или действия требованиям действующего законодательства, но и целесообразность, обоснованность и эффективность предпринятых действий. Например, последующий контроль осуществляется органами прокуратуры при проверке деятельности следователя в ходе проведения следствия по уголовному делу.
В зависимости от характера полномочий субъекта, осуществляющего государственный контроль, различают:
контроль Президента РФ;
контроль органов законодательной власти;
контроль органов исполнительной власти;
контроль органов судебной власти.
Контроль Президента Российской Федерации в сфере управления осуществляется в двух основных формах.

Непосредственный контроль Президента РФ. Он осуществляется в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ (представление кандидатуры Председателя Правительства РФ на рассмотрение и утверждение Государственной Думой, назначение на должность руководителей министерств и ведомств, высшего командования Вооруженных Сил России, высших должностных лиц субъектов РФ и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить предложения, непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений, он также вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ, принимать решение об отставке Правительства.

Президентский контроль через соответствующие президентские структуры:
Администрацию Президента РФ, важнейшей задачей которой является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти РФ;
Контрольное управление Президента РФ, которое, являясь структурным подразделением Администрации Президента РФ, осуществляет свои функции и полномочия в соответствии с планами контрольных проверок или на основании отдельных поручений Президента РФ и руководителя его Администрации.
По результатам проверок Управление вправе вносить на рассмотрение Президента РФ свои предложения, направлять соответствующие материалы в Прокуратуру РФ и в различные контрольные органы РФ.
Контроль органов законодательной власти проявляется в том, что Государственная Дума:
дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

решает вопрос о доверии Правительству РФ, осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета;
заслушивает отчет о его исполнении (Счетная палата Российской Федерации — постоянно действующий орган государственного финансовою контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему).
Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются в назначении и освобождении от должности дипломатических представителей РФ в иностранных государствах, для чего требуется согласование с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации контрольными полномочиями в области соблюдения и исполнения законов субъекта, исполнения бюджета субъекта, соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.
Функции контроля органов исполнительной власти был подробно рассмотрен при характеристике органов исполнительной власти как субъекта административного права.
В зависимости от органов исполнительной власти, осуществляющих контроль, и объему выполняемых полномочий, выделяют общий, внутриведомственный или отраслевой и надведомственный контроль.
Общий контроль осуществляют Правительство РФ и Правительства (администрации) субъектов РФ. Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997г. № 2-ФКЗ (в действ, ред.) «О Правительстве РФ» закреплено, что Правительство РФ осуществляет систематический контроль деятельности подведомственных ему министерств, государственных комитетов, ведомств и служб Российской Федерации. На своих заседаниях Правительство заслушивает отчеты, доклады, информацию руководителей министерств, государственных комитетов, и
других федеральных ведомств о выполнении экономических реформ, укреплении кредитно-денежной системы, развитии отраслей государственного управления. Правительство может привлекать руководителей федеральных органов и служб к дисциплинарной ответственности.
Надведомственный контроль осуществляется для обеспечения единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления. Данный вид контроля осуществляется органами межотраслевой компетенции, которые координируют и регулируют деятельность отраслевых органов управления, организационно им не подчиненных. Кроме того, наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного характера отраслевые органы также могут осуществлять полномочия по надведомственному контролю. К органам, осуществляющим надведомственный контроль, относятся Министерство финансов Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба государственной статистики, Государственная инспекция безопасности дорожного движения и т.д. Осуществляющие надведомственный контроль органы наделяются соответствующими полномочиями. Они вправе производить проверки и обследования работы предприятий, учреждений и организаций по относящимся к их компетенции вопросам. Результатом проверки органами надведомственного контроля могут быть рекомендации и обязательные указания по устранению обнаруженных нарушений или совершенствованию деятельности под контрольного органа, предприятия, учреждения и организации.
Внутриведомственный или отраслевой контроль осуществляется органами отраслевой компетенции в рамках одной системы. Отраслевой контроль представляет собой систематическую проверку деятельности органа управления, учреждения, организации в процессе повседневного отраслевого руководства. Субъектом осуществления отраслевого контроля может быть руководитель данного органа управления, предприятия, учреждения, организации лично или с помощью специального аппарата (например, инспекции, контрольно-ревизионной

службы). Внутриведомственный контроль может быть общим, содержанием которого является проверка всей работы под контрольного органа, предприятия, учреждения, либо специальным, когда осуществляется контроль одного из направлений деятельности. Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются, как правило, актами, определяющими их компетенцию. В процессе внутриведомственного контроля разрешаются вопросы целесообразности расстановки кадров, эффективности методов руководства, соответствия принимаемых решений требованиям законодательства.
Среди способов обеспечения законности в государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю, который осуществляют Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Судебный контроль представляет собой осуществление контрольной функции государства при применении судебной власти в рамках особой судебно-процессуальной формы.
Основная функция всей системы судебных органов — реализация задач правосудия, в результате чего обеспечивается охрана прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов.
Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов, условий и причин, их порождающих, в принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.
Субъектами судебного контроля являются:
Конституционный Суд РФ;
суды общей юрисдикции;
арбитражные суды.

Конституционный Суд РФ разрешает в пределах своей компетенции исключительно вопросы права, устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов (в том числе органов исполнительной власти), основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены.
Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным и административным делам. При рассмотрении гражданских дел суд изучает с позиции закона правомерность действий органов исполнительной власти, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов, осуществляет тем самым контроль за их деятельностью, выносит решения о восстановлении нарушенных прав граждан. Осуществляя производство по уголовным делам, суд с позиции законности исследует и дает правовую оценку действиям должностных лиц как работников управленческих аппаратов. Если при рассмотрении дел суд усмотрит нарушение законности, дисциплины в работе соответствующего органа, предприятия, учреждения, организации, выявит при этом условия и причины нарушений, он вправе вынести частное определение. В необходимых случаях им принимаются меры к привлечению виновных лиц к ответственности. Суд также рассматривает жалобы лиц на постановления органов и должностных лиц о наложении административного наказания, жалобы граждан на действия органов исполнительной власти, должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы граждан.
Арбитражным судам предоставлены полномочия по разрешению споров, вытекающих из гражданско-правовых отношений (экономические споры) и из правоотношений в сфере управления. Например, споры о признании недействительными индивидуальных
актов государственных органов, нарушающих экономические права и интересы организаций и индивидуальных предпринимателей, и о возмещении убытков, об отказе в государственной регистрации организации или индивидуального предпринимателя, о взыскании государственными органами с организаций и индивидуальных предпринимателей штрафов и денежных средств.

Разновидностью государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, органами управления, является административный надзор. Ученые-административисты дали устойчивую характеристику административного надзора - это проверка не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнения ими определенного количества норм и правил. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать.

Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц. Ему присущи следующие свойства: а) осуществление главным образом уполномоченным органом, иногда и органами отраслевой компетенции;

б) заранее установленный и фиксированный круг, перечень норм и правил, подлежащих проверке; в) неограниченный круг лиц и организаций, подлежащих проверке в связи с применением вышеназванных правил; г) принятие предупредительных мер воздействия; д) наложение санкций на юридических и физических лиц, виновных в нарушениях правил; е) юрисдик-ционные процедуры, когда субъекты административного надзора совершают определенные процедурные действия (сбор информации и доказательств, их оценка, фиксирование правонарушений, разбор дел, принятие административных решений, передача дел органам управления или прокуратуры); ж) непрерывное осуществление функций административного надзора ввиду необходимости обеспечить постоянное действие норм и функционирование объектов жизнеобеспечения.
Административный надзор регламентируется прежде всего в законах, а также подзаконных актах. Он может обеспечиваться системой собственных нормативных средств, либо включаться в систему государственного контроля, либо отождествляться, «прикрываться» понятием «государственная охрана». Рассмотрим подробнее эти проявления.

123Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: