Финансирование лесохозяйственной деятельности

Рис.7 Институциональная организация управления лесами в Российской Федерации

 

3.2. Федеральные органы исполнительной власти в системе государст­венного управления лесами

Несмотря на осуществленную Лесным кодексом децентрализацию лесо- управления, Российская Федерация как собственник лесов оставила за собой большое количество полномочий (государственных функций и услуг) в сфере правовой, нормотворческой, организационной и надзорной деятельности.

Количество полномочий увеличилось, когда Указом Президента Россий­ской Федерации от 27.08.2010 № 1074 «О федеральном агентстве лесного хо­зяйства» последнее было выведено из подчинения Министерства сельского хо­зяйства и перешло в прямое подчинение Правительству Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации своим постановлением от 23 сен­тября 2010 г. № 736 утвердило «Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства».

В соответствии с утвержденным положением Федеральное агентство лес­ного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

ž по выработке и реализации государственной политики и норматив­но-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях);

ž по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключе­нием лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях),

ž по оказанию государственных услуг и управлению государствен­ным имуществом в области лесных отношений.

Федеральное агентство лесного хозяйства возглавляет руководитель, на­значаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Рос­сийской Федерации.

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Феде­рального агентства лесного хозяйства, его территориальных органов и подве­домственных организаций осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

Рассмотрим подходы к решению названных выше трех основных функций Федерального агентства лесного хозяйства.

1. Разработка, утверждение и реализация государственной лесной по­литики.

Вопрос разработки национальной (государственной) лесной политики об­суждается на всех уровнях государственной власти с участием частного бизне­са, общественных, научных и образовательных организаций довольно длитель­ное время без достижения на этом направлении каких-либо результатов.

До сих пор отсутствует общепризнанное понимание самой государствен­ной политики, ее отличий от лесного законодательства и от стратегии (про­граммы) развития лесного хозяйства и лесного сектора в целом.

Следуя международному опыту, государственная лесная политика должна:

ž исключить существующий до настоящего времени отраслевой ведомст­венный подход к развитию лесного сектора,

ž сформулировать его стратегические цели,

ž установить экономические, экологически и социальные приоритеты в достижении поставленных целей на базе международно признанных принци­пов и критериев устойчивого управления лесами.

При разработке государственной лесной политики Рослесхоз должен руко­водствоваться следующими принципами:

1 Политика должна представлять национальные цели в использовании, воспроизводстве, охране и защите лесов с учетом тех обязательств, которые приняла на себя Российская Федерация, участвуя в большом количестве меж­дународных инициатив глобального и регионального характера в сфере лесных отношений.

2 Политика должна быть рыночно ориентированной, т.е. ее основу долж­ны составлять рыночные ценности и ценности демократического общества.

3 Политика должна устанавливать формы и степень участия государства в управлении лесами и развитии лесного сектора, ориентируя последнее (госу­дарство) на его постепенный уход от выполнения в лесу хозяйственной дея­тельности.

4 Политика должна стать результатом демократических процедур ее формирования и утверждения.

5 Цели лесной политики, методы ее реализации должны быть доступны для понимания как органам государственной власти, так и частному лесному бизнесу, роль которого в развитии лесного сектора постоянно возрастает.

По своему содержанию лесная политика не должна подменять собой ни лесное законодательство, ни федеральные целевые программы развития лесно­го сектора.

Лесная политика формирует долговременные цели развития лесного секто­ра, устанавливает в этой области отраслевые и региональные приоритеты.

Лесное законодательство создает условия, необходимые для достижения поставленных целей, что, в практическом применении, сводится к созданию норм (правил), которыми должны руководствоваться все субъекты и участники лесных отношений.

Лесное законодательство должно быть всегда «привязано» к целям раз­вития лесного сектора: с изменением или достижением целей должно менять­ся и содержание лесных законов.

Рослесхоз должен в постоянном режиме отслеживать названные про­цессы, влияя па них через создание и реализацию федеральных целевых про­грамм развития лесного сектора.

Федеральные целевые программы определяют конкретные.мероприя­тия, направленные на достижение целей лесной политики при условиях, созданных лесным законодательством.

Мероприятия в целевых программах должны иметь:

ž конкретных исполнителей,

ž установленные сроки исполнения,

ž ожидаемые результаты (экономические, экологические, социальные),

ž ресурсное обеспечение, включая объемы привлекаемых инвестиций.

Особое значение приобретают федеральные целевые программы в услови­ях децентрализации лесоуправления.

Федеральные целевые программы должны стать базой текущего, средне­срочного и долгосрочного регионального планирования, реализуемого через лесные планы субъектов Российской Федерации. В этом отношении федераль­ные целевые программы должны стать своего рода «цементирующим» средст­вом, подчиняющим региональные цели развития лесного сектора общенацио­нальным, сформулированным лесной политикой.

Связь между лесной политикой, лесным законодательством, федеральными целевыми программами и лесными планами субъектов Российской Федерации показана на рис.8.

Координация в сфере федерального и регионального планирования должна стать приоритетной задачей Рослесхоза.

Наряду с изложенными выше общенациональными задачами Рослесхоз от­вечает за создание нормативной базы в сфере лесных отношений, принимая нормативные и правовые акты в соответствии с положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным постановлением Правительством Российской Федерации.

2. Предоставление государственных услуг в сфере лесных отношений

Федеральное агентство лесного хозяйства предоставляет государственные услуги по следующим нацравлениям:

ž государственная инвентаризация лесов, лесоустройство,

ž лесопатологический мониторинг,

ž семеноводство,

ž проведение авиационных работ по охране и защите лесов,

ž проведение научных исследований,

ž дополнительное и среднее профессиональное образование.

Рис.8. Инструменты государственного управления лесным сектором Российской Федерации

 

Создание и предоставление услуг по названным направлениям осуществ­ляют подведомственные Рослесхозу учреждения и предприятия общим их ко­личеством 32 организации.

По состоянию на 01.01.11 г.:

1. Услуги по инвентаризации лесов и лесоустройству предоставляло фе­деральное государственное унитарное предприятие «Рослесинфорг», имеющее филиалы, созданные на базе региональных лесоустроительных предприятий,

2. Услуги по лесопатологическому мониторингу и семеноводству — федеральное государственное учреждение «Российский центр защиты леса» с 42 филиалами на всей территории страны,

3. Услуги по проведению авиационных работ по охране и защите ле­сов - федеральное государственное учреждение «Авиалесоохрана»,

4. Научную деятельность осуществляли 4 научно-исследовательских института,

5. Образовательные услуги для государственных нужд в области среднего профессионального образования предоставляли 19 учреждений (лес­хозов-техникумов, колледжей).

6. Услуги в сфере дополнительного образования в статусе автономных учреждений предоставляли два института: Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства и ин­ститут повышения квалификации специалистов для Сибири и Дальнего Востока.

Кроме названных организаций в подчинении Рослесхоза находятся Рос­сийский музей леса, ФГУ «Рослесресурс», осуществляющий фунцию проведе­ния государственных закупок, ФГУ «Центрлес», выполняющий проектные ра­боты, Учебно-методический центр в области среднего профессионального об­разования.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 08.05.10 № 83-Ф3 существующие бюджетные учреждения должны в течение 2011 года изменить свою организационно-правовую форму, будучи преобразованными либо в ка­зенные, либо бюджетные, либо автономные. Государство, реформируя сущест­вующие бюджетные учреждения, преследует достижение следующих целей:

ž ориентировать работу учреждений на конечные результаты, так как толь­ко они подлежат оплате через бюджетные субсидии;

ž создать конкурентную среду в государственном секторе в сфере предос­тавления услуг и выполнения работ для государственных нужд, оптимизиро­вать численность учреждений и численность в них работающих, тем самым экономя государственные расходы.

Преобразование подведомственных Рослесхозу учреждений в названные выше организационно-правовые формы должно происходить на условиях, при­веденных в таблице 6.

Таблица 6 - условия деятельности учреждений в организационно- правовых формах, установленных федеральным законом № 83-Ф3 Организационно- правовые формы учреждений Условия деятельности Виды деятельности Оценка результа­тов деятельности Источники фи­нансирования Казенные учрежде­ния Выполнение государствен­ных функций, предоставле­ние государственных услуг Административ­ные регламенты Бюджетная смета Бюджетные учреж­дения Услуги и работы для госу­дарственных нужд Стандарты качест­ва услуг и работ Бюджетные суб­сидии, средства заказчиков по до­говорам Автономные учре­ждения Услуги и работы для госу­дарственных нужд и для за­казчиков по договорам Условия догово­ров Средства заказчи­ков по договорам

 

Наибольшая экономическая свобода из трех возможных правовых форм присуща деятельности автономных учреждений, регламентируемой федераль­ным законом № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», принятым в 2006 году с последующими внесенными в него поправками.

Предоставленные законом автономным учреждениям экономические сво­боды выражаются:

ž правом открывать счета в кредитных учреждениях вместо лицевых счетов в отделениях федерального казначейства,

ž возможностями от своего имени приобретать и осуществлять имущест­венные и личные неимущественные права, нести ответственность, быть истцом и ответчиком в суде,

ž обязательствами отвечать закрепленным за ними имуществом за ис­ключением недвижимого имущества и особо ценного имущества, закрепленных за ними учредителем или приобретенных автономными учреждениями за счет средств, выделяемых им учредителем на приобретение этого имущества,

ž поступлением всех доходов в самостоятельное распоряжение учрежде­ний и использование на цели, ради которых учреждения созданы,

ž отсутствием ответственности собственника имущества (учредителя уч­реждений) по финансовым обязательствам учреждений,

ž отсутствием ответственности автономных учреждений по обязательст­вам собственника их имущества, включая отсутствие каких-либо обязательных финансовых взносов учредителям.

Следуя политике государства, направленной на сокращение и даже пол­ную ликвидацию государственных унитарных предприятий, будет изменена и правовая форма ФГУП «Рослесинфорг».

Для того, чтобы повысить качество предоставляемых услуг и выполняе­мых работ, заказываемых государством и необходимых для повышения эффек­тивности лесоуправления. Рослесхоз в качестве учредителя всех учреждений обязан на постоянной основе проводить мероприятия по совершенствованию административных и экономических механизмов управления учреждениями.

3. Контроль и надзор в области лесных отношений

Четырехлетняя практика исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий в сфере лесных отношений показала, что одной из причин низкой эффективности управления использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов является соеди­нение в системе управления лесами на региональном уровне распорядительных и контрольных функций.

Речь идет об эффективности исполнения функций государственного лес­ного контроля и надзора в составе полномочий, переданных органам государст­венной власти субъектов Российской Федерации (пункт 6) части 1 статьи 83 Лесного кодекса).

Ситуацию с низкой эффективностью осуществления надзорных функций теми структурами, которые сами принимают административные решения, не изменили в лучшую сторону и поправки, внесенные в эту статью и статью 96 «Государственный лесной контроль и надзор» федеральными законами от 22.07.2008 № 143-Ф3 и от 14.03.2009 № 32-Ф3.

Для повышения действенности надзорных функций в системе государст­венного управления лесами на Рослесхоз положением, утвержденным поста­новлением Правительства Российской Федерации № 736 от 23.09.10, возложе­ны дополнительные полномочия и созданы дополнительные финансовые воз­можности через увеличение численности работающих в территориальных орга­нах Рослесхоза - департаментах лесного хозяйства в федеральных округах.

Приоритетными задачами на этом направлении лесного администрирова­ния являются:

ž разработка и утверждение методики оценки эффективности исполне­ния органами государственной власти переданных им полномочий в сфере лес­ных отношений,

ž разработка и утверждение административного регламента исполнения государственной функции по проведению проверок исполнения органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полно­мочий.

С учетом выполнения рассмотренных выше трех задач институциональная организация государственного управления лесами на федеральном уровне представлена рисунком 9.

Кроме выполнения задач, ранее рассмотренных и представленных в каче­стве основной миссии, Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет государственное и хозяйственное управление лесами на территории одного субъекта Российской Федерации - Московской области в соответствии с усло­вием, сформулированным в части 2 статьи 83 Лесного кодекса.

Функции государственного управления лесами выполняет Управление лесного хозяйства по Московской области и г.Москва и лесничества в статусе казенных учреждений.

Хозяйственное управление лесами осуществляет федеральное государст­венное унитарное предприятие «Мослес».

 

 

 

Рис.9 Институциональная организация государственного управления лесами на федеральном уровне (по состоянию на 01.01.20110)

Через созданные структуры управления лесами в Московской области Рослесхоз:

1. Осуществляет мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов;

2. Размещает в случаях, если осуществление мероприятий по охране, защи­те и воспроизводству лесов не возложено на лиц, использующих леса, заказы на выполнение указанных работ путем проведения аукционов;

3. Заключает договоры на выполнение работ по охране, защите, воспроиз­водству лесов;

4. Дает разрешение на осуществление работ по геологическому изучению недр без предоставления лесного участка, если осуществление таких работ не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений;

5. Размещает заказы на выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству;

6. Организует и проводит аукционы по продаже права на заключение дого­воров аренды лесных участков или права на заключение договоров купли- продажи лесных насаждений;

7. Заключает договоры аренды лесных участков и договоры купли- продажи лесных насаждений;

8. Утверждает государственную экспертизу проекта освоения лесов;

9. Утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков;

10.Осуществляет сбор:

лесных деклараций, представляемых лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду;

отчетов об использовании лесов, представляемых гражданами, юридиче­скими лицами, осуществляющими использование лесов на лесных участках на землях лесного фонда;

отчетов об охране и защите лесов, расположенных на лесных участках на землях лесного фонда, представляемых гражданами, юридическими лицами;

отчетов о воспроизводстве лесов и лесоразведении, предоставляемых гра­жданами и юридическими лицами, осуществляющими воспроизводство лесов, лесоразведение на лесных участках на землях лесного фонда.

Наряду с управлением лесами на территории Московской области Феде­ральное агентство лесного хозяйства ответственно за принятие политических решений и проведение бюджетной политики через:

• подготовку предложений об изъятии соответствующих полномочий у ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации и внесение та­ких предложений в Правительство Российской Федерации;

• перечисление в установленном порядке субвенций на счета по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации, открытые территориаль­ным органом Федерального казначейства для кассового обслуживания испол­нения бюджетов субъектов Российской Федерации.

3.3 Институциональная организация государственного управления лесами в субъектах Российской Федерации

Правовое поле для создания и функционирования органов государственно­го управления лесами в субъектах Российской Федерации создано:

1. Частью 1 статьи 83 Лесного кодекса, которая содержит перечень пол­номочий, переданных Российской Федерацией на исполнение органам государ­ственной власти субъектов Российской Федерации с поправками, внесенными в псе федеральным законом от 14.03.2009 № 32-Ф3,

2. Статьей 23 Лесного кодекса «Лесничества и лесопарки», где последние названы «основными территориальными единицами управления в области ис­пользования, охраны, защиты, воспроизводства лесов»,

3. Частью 8 статьи 83 с внесенной в нее поправкой федеральным законом от 27.12.2009 № 365-ФЗ и частью 9 названной статьи, которые устанавливают формы и методы влияния федеральных органов исполнительной власти на ин­ституциональную организацию государственного управления лесами в субъек­тах Российской Федерации,

4. Статьей 96 «Государственный лесной контроль и надзор» с внесенны­ми в нее поправками федеральными законами от 22.07.2008 № 143-Ф3 и от 29.12.2010 №442-ФЗ.

Для организации государственного управления лесами в субъектах Рос­сийской Федерации необходимо установить:

1.Организационно-правовую форму органов управления лесами в струк­турах региональной администрации,

2.Границы лесничеств и лесопарков, а также их количество,

3.Организационно-правовую форму лесничеств,

4.Структуру органов управления лесами и численность работающих,

5.Порядок принятия административных решений в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства леса, а также надзора за использова­нием принятых решений.

Из приведенных выше задач успешно решена только вторая. Созданы 1538 лесничеств, преимущественно в границах административных районов, что по­зволяет лесничествам выполнять функции лесного администрирования при со­действии органов муниципальной власти (судебных, надзорных (прокуратура), правоохранительных).

При выполнении других задач из числа названных выше возникли трудно­сти, обусловленные неподготовленностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации к осуществлению эффективной лесной поли­тики, основанной на управлении лесами в качестве федеральной собственности.

Очевидным стало и то обстоятельство, что правовое поле, созданное Лес­ным кодексом, оказалось не совершенным в плане создания унифицированных для всех субъектов Российской Федерации органов управления лесами, нахо­дящимися в федеральной собственности исходя из того положения, что переда­ча отдельных полномочий в сфере лесных отношений не означает передачи прав собственности на земли лесного фонда субъектам Российской Федерации.

Следствием сказанного стало появление в составе региональных админи­страций органов управления лесами с полномочиями, значительно превосхо­дящими те, которые установлены статьей 83 Лесного кодекса.

В ряде субъектов Российской Федерации государственное управление ле­сами соединили с управлением отраслями лесной промышленности, представ­ленной исключительно структурами частного бизнеса, соответственно органы управления называются министерствами лесного комплекса, департаментами лесного комплекса.

При том, что название органа государственной власти, исполняющего пе­реданные полномочия, может не всегда соответствовать содержанию управлен­ческой деятельности, вызывает определенные сомнения правильность подхода к организации государственного управления лесами на базе министерств лесно­го хозяйства, департаментов лесного хозяйства, когда эти органы одновременно выполняют функции государственного и хозяйственного управления лесами.

Унификация органов управления лесами в составе исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна исключить те полномочии из состава их деятельности, выполнение которых снижает эффективность ведения лесного хозяйства и ухудшает состояние лесов как федерального имущества.

Четырехлетняя практика управления лесами выявила разные подходы к нормативно-правовому обеспечению деятельности лесничеств.

По состоянию на 01.01.2011 г. лесничества в субъектах Российской Феде­рации осуществляют функции государственного управления лесами в следую­щих организационно-правовых формах:

1. Лесничество является районным подразделением органа исполни­тельной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за реализа­цию переданных статьей 83 Лесного кодекса полномочий.

В данном случае взаимодействие лесничества и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляется по схеме, которая функционирует в органах государственного управления в сферах ответственно­сти Российской Федерации (Федеральное казначейство, Федеральная служба безопасности и другие) в виде иерархически построенной трехуровневой сис­темы органов исполнительной власти.

Основу данной системы составляет «пронизывающая» вертикаль, обеспе­чивающая прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, начиная с принятой на самой верхней точке власти, по всей иерархии исполнительных органов государственной вла­сти, доведение ее до исполнителей и подчинение деятельности последних уста­новленным требованиям.

Отличие системы управления лесами в субъекте Российской Федерации от систем федерального управления будет только в снижении уровней управле­ния: вместо трех будет два (орган управления лесами в субъекте Российской Федерации и лесничество как его районное управление).

В данной системе лесоуправления на лесничества распространяются все положения Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а, следовательно, руководители п специалисты лесничеств становятся государственными служащими.

2.Лесничества в субъекте Российской Федерации имеют правовой статус государственного бюджетного учреждения', правовые нормы дея­тельности которого в сфере лесных отношений до сих пор не разработаны. Иосполнить данный пробел в нормативно-правовой базе обязывает Федераль­ный закон от 14.03.2009 № 32-Ф3 «О внесении изменений в Лесной кодекс Рос­сийской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федера­ции», где статья 96 дополнена двумя частями:

2¹. Государственный контроль и надзор могут осуществляться государст­венными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 настоящего кодекса, или го­сударственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, оп­ределенных в соответствии с частью 2 статьи 83 настоящего кодекса.

2^[2] Особенности правового положения указанных в части 2¹ настоящей ста­тьи государственных учреждений устанавливаются Правительством Россий­ской Федерации.

К сожалению, по состоянию на начало 2011 года требование федерального закона в отношении статуса бюджетного учреждения, выполняющего функции государственного управления лесами, не выполнено.

3.В субъекте Российской Федерации имеется одно головное государ­ственное учреждение с филиалами в административных районах.

По нашему мнению, лесничества в статусе государственных учреждений, даже если их правовое положение будет усилено создаваемой нормативной ба­зой, не способны организовать эффективное администрирование функций го­сударственного управления лесами в сравнении с той системой, в которой лес­ничество является органом государственной власти.

Как показывает зарубежный опыт, во всех странах органы государственно­го управления лесами обязательно входят в систему органов государственной власти. Исключений из этого правила нет нигде. Непризнание этого факта рос­сийским лесным законодательством будет иметь далеко идущие негативные последствия, включая возможность передачи на исполнение учреждениям ка­ких-либо хозяйственных функций с последующим восстановлением на базе лесничеств «реформированных лесхозов».

Основными условиями эффективного функционирования лесничеств яв­ляются их организационная структура и регламент деятельности.

Торопливо в течение одного года проведенное реформирование лесхозов привело к тому, что структура лесничеств сформировалась в своем большинст­ве интуитивно, руководствуясь одним желанием трудоустроить как можно больше специалистов в пределах выделенных бюджетных ассигнований.

На период создания лесничеств и даже по прошествии трех лет со дня на­чала этого процесса отсутствуют документы, регламентирующие деятельность лесничеств в качестве территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Функции таких регламентирующих документов не могут выполнить ни лесохозяйственный регламент, ни порядок деятельности лесничих (часть 4 статья 23).

Иллюстрацией сказанного является ничем не оправданные и не объяснимые различия в трудоемкости исполнения функций государственного управления лесами в субъектах Российской Федерации (таблица 7).

Из таблицы 7 видно, что в Центральном федеральном округе при средней трудоемкости исполнения государственных функции 10,3 человеко-годов на 1000 га лесной площади, находящейся под хозяйственным воздействием, аналогичный показатель составит в Воронежской области -33,1, Белгородской области -29,3, Костромской области-6,7, Тульской области-5,1, т.е. максимальное значение трудоемкости превышало минимальное более чем в 6 раз.

Приведенные в таблице 7 показатели являются убедительной иллюстрацией того, что исполнение государственных функции в сфере лесных отношений органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется вне всякой связи с теми требованиями, которые установлены Правительством Российской Федерации и постановлении № 813 от 29 ноября 2007, определившем порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

Осознание этого факта привело к тому, что Федеральным законом от 27.12.09 №365-ФЗ в Лесной кодекс внесена поправка через следующие изменения в статье 83:

1) Часть 8 после слов «субъектов Российской Федерации полномочий» дополнена словами «в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий»

2) Часть 10 дополнена пунктом 3¹ следующего содержания:»3¹) вправе до утверждения регламентов, указанных в части 8 настоящей статьи, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций».

Административный регламент государственных функций (услуг), переданных органу государственной власти субъекта Российской Федерации должен разрабатываться, как показано на рисунке 10:

• через распределение полномочий, переданных статьей 83, между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере лесных отношений и лесничеством, устанавливая объем власти, который исполняет каждый из названных субъектов лесного администрирования исходя из требований к использованию, воспроизводству, охране и защи­те лесов, устанавливаемых лесохозяйственным регламентом,

• обеспечивая проводимые мероприятия в области использования, воспро­изводства, охраны и защиты лесов, установленные лесным планом субъекта Российской Федерации применительно к территории каждого лесничества.

Перевод исполнения государственных функций и предоставления государ­ственных услуг на административные регламенты радикально реформирует ин­ституциональную организацию лесоуправления в субъектах Российской Феде­рации, заменив централизованную модель лесоуправления (рис.11) его функ­циональной организацией (рис. 12).

Централизованная модель лесоуправления, заимствованная из прежней политической системы, предполагает взаимодействие органа государственного управления лесами в субъекте Российской Федерации с лесничеством исключи­тельно через прямое подчинение последнего первому.

Структурные подразделения органа управления лесами в субъекте Россий­ской Федерации (символы 1, 2, 3, 4, 5 на рис.11) готовят материалы, на основа­нии которых руководитель этого органа (символ А на рис. 11) принимает реше­ние, доводимое в директивном порядке до руководителя лесничества (символ А* на рис. 11).

Таблица 7 – Трудоемкость исполнения государственных функций управления лесами (человеко-годы на 1000 га лесной площади по хозяйственной деятельностью), 2009

Федеральные округа	Среднее значение трудоемкости	Различия в трудоемкости	Удельный вес затрат на управление в общей сумме субвенций
Мин.	Макс.	Макс/мин
Центральный	10,3	2,3 Липецкая обл.	33,1 Воронежская обл.	14,3	67,1
Северо-Западный	7,2	2,4 Ленинградская обл.	33,7 Псковская обл.	14,0	70,5
Южный	5,4	2,6 Ростовская обл.	53,1 Республика Адыгея	20,0	62,0
Приволжский	10,6	3,3 Самарская обл.	50,1 Чувашская республика	15,1	56,4
Уральский	4,9	3,4 Свердловская обл.	10,6 Ханты-Мансийский АО	3,1	68,3
Сибирский		0,8 Омская обл.	14,7 Республика Алтай	18,3	59,9
Дальневосточный	4,7	1,1 Магаданская обл.	38,6 Камчатский край	35,0	54,6
Всего	5,4	-	-	-	62,1

В свою очередь, руководитель лесничества обеспечивает выполнение по­ступившей команды через подчиненные ему структурные подразделения (сим­волы 1*, 2*, 3*, 4* и 5* на рис. 11).

Процедуры принятия и исполнения управленческих решений на обоих уровнях регламентируются соответствующими положениями. Рис. 10. Подход к формированию административных регламентов исполне­ния государственных функций и предоставления государственных услуг

 

1, 2, 3, 4, 5 - отделы (группы специалистов) в органе управления лесами в субъ­екте РФ

I *, 2*, 3*, 4*, 5* - отделы (группы специалистов) в лесничестве

Рис. 11. Централизованная модель организации лесоуправления в субъекте

Российской Федерации

 

 

 

1, 2, 3, 4, 5 - отделы (группы специалистов) в органе управления лесами в субъ­екте РФ

1*, 2*, 3*, 4*, 5* - отделы (группы специалистов) в лесничестве

Рис. 12. Функциональная модель организации лесоуправления в субъ­екте Российской Федерации

В отличие от централизованной модели при функциональной организации лесоуправления структурные подразделения органа управления лесами в субъ­екте Российской Федерации взаимодействуют с аналогичными подразделения­ми лесничества непосредственно в рамках исполнения каждой из делегирован­ных функций (символы 1 и 1 *, 2 и 2*, 3 и 3*, 4 и 4*, 5 и 5* на рис. 12).

Принятие и исполнение решений для каждой государственной функции осуществляются через прямую и обратную связь между структурными подраз­делениями на двух уровнях управления. При такой организации лесоуправле­ния для большинства случаев отпадает необходимость в принятии решений, доводимых руководителем органа управления лесами в субъекте Российской Федерации до руководителя лесничества (символы А и А* на рис. 12).

Функциональная модель организации лесоуправления в отличие централи­зованной обеспечивает:

• значительно более высокую оперативность при получении конечных ре­зультатов от принятых решений,

• снижение трудоемкости исполнения государственных функций и пре­доставления государственных услуг,

• устранение дублирования управленческих действий,

ž создание условий для контроля за результатами исполнения государст­венных функций и предоставления государственных слуг со стороны органов федеральной исполнительной власти.

Но при этом обязательном условием эффективного применения функцио­нальной модели организации лесоуправления должна стать укомплектован­ность штатов в органах управления лесами на обоих уровнях высококвалифи­цированными специалистами, способными принимать самостоятельные реше­ния и доводить их до исполнения.

При функциональной модели организации лесоуправления админист­ративные регламенты исполнения государственных функций и предостав­ления государственных услуг становятся основными инструментами, рас­пределяющими права и обязанности при осуществлении полномочий, пере­данных статьей 83 Лесного кодекса, между органом управления лесами в субъекте Российской Федерации и лесничествами

12Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: