 |
Понятие, цели и задачи правовой охраны земель.
|
|
|
|
Под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, деградации, а также на восстановление продуктивности земель и повышение плодородия почв.
Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Использование земель должно проводиться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
Цели охраны земель:
1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
Важную роль в охране земель играют предупредительные правовые меры. Их основное назначение состоит в том, чтобы предотвратить в процессе землепользования возможность возникновения негативных последствий, вредных для состояния почв, обеспечить рациональное использование земель. Такие меры реализуются путем установления правил ведения государственного земельного кадастра, мониторинга земель, предоставления и изъятия земель, разработки и осуществления проектов землеустройства, использования земель предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.
С учетом существующих в России масштабов деградации земель особое место в системе земельного законодательства занимает Федеральный закон от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель". Мелиорация земель представляет собой коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.
|
|
|
В зависимости от характера мелиоративных мероприятий Закон предусматривает проведение следующих типов мелиорации земель: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.
Гидромелиорация земель заключается в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений. К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.
Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений. К этому типу мелиорации земель относятся следующие ее виды:
- противоэрозионная - защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях;
- полезащитная - защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения;
|
|
|
- пастбищезащитная - предотвращение деградации земель пастбищ путем создания защитных лесных насаждений.
Культуртехническая мелиорация земель направлена на проведение комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. Этот тип мелиорации земель подразделяется на следующие ее виды:
- расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха;
- расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов;
- мелиоративная обработка солонцов;
- рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы;
- проведение иных культуртехнических работ.
Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает в себя известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.
Порядок разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель также устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление сельским хозяйством. Таким органом является Министерство сельского хозяйства РФ. Согласно рассматриваемому Федеральному закону проекты мелиорации должны учитывать строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила. Проводится мелиорация гражданами и организациями, имеющими лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности.
В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота. Ее осуществление регулируется Земельным кодексом РФ и Положением о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержденным постановлением Правительства
Содержание охраны земель
Предусмотренные ст. 13 ЗК РФ обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков являются важным землсохранным дополнением обязанностей указанных лиц, предусмотренных ст. 42 ЗК РФ. Такие мероприятия можно разделить на три группы. Во-первых, это профилактические мероприятия, проведение которых позволит предотвратить в будущем вред земельным участкам. В их числе сохранение достигнутого уровня мелиорации, защита сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защита растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель.
|
|
|
Во-вторых, это ликвидация последствий уже свершившегося ухудшения качества земель, включая ликвидацию последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, захламления земель и рекультивацию нарушенных земель, восстановление плодородия почв, своевременное вовлечению земель в оборот. Последняя норма ст. 13 ЗК РФ сформулирована, на наш взгляд, не совсем удачно, поскольку допускает двоякое толкование: как гражданского оборота (в части возможностей по распоряжению земельным участком) и как сельскохозяйственного оборота (например, севооборота). Только из контекста данной статьи становится ясно, что речь идет о последнем.
В-третьих, это обеспечение сохранения плодородия почв в момент их использования при проведении работ, связанных с нарушением земель.
В случае выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям, проведение землеустройства является обязательным (ст. 3 Закона о землеустройстве).
|
|
|
Часть предусмотренных п. 1 ст. 13 ЗК РФ мероприятий распространяется на все категории земель и актуальна для них в одинаковом объеме, например, в части предотвращения загрязнения земель радиоактивными и химическими веществами либо биогенного загрязнения. Действительно, радиационное загрязнение опасно для здоровья человека и на землях обороны, и на землях населенных пунктов, и на землях водного фонда и на любых других категориях земель.
Однако большинство указанных мероприятий нацелено на охрану земель сельскохозяйственного назначения, где в качестве самостоятельного объекта охраны выступают почвы. Почвы - поверхностный слой земли, представляющий собой природное образование, состоящее из минеральных и органических веществ, воды, воздуха, почвенных организмов и продуктов их жизнедеятельности, обладающее особым составом, строением и свойствами в зависимости от природно-климатических условий почвообразования, обеспечивающее среду обитания и жизнедеятельности человека, животных и растений и выполняющее экологические, санитарно-гигиенические и хозяйственные функции.
Как справедливо отмечал Н. Т. Разгельдеев, почвы "являются самостоятельным природным телом для обеспечения биологической жизни и как ресурс выступают главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве. В этом качестве почвенный фонд и становится объектом права в природоохранительных правоотношениях. По поводу почв уже сложились особые общественные отношения, порождающие иной способ и характер деятельности, чем деятельность по поводу вод, лесов, недр и т.д."
Задача охраны почв решается законодателем двумя путями. Во-первых, в ряде статей Закона об охране окружающей среды и ЗК РФ для природопользователей и органов государственной власти (местного самоуправления) устанавливаются общие обязанности по охране и рациональному использованию почв (например, п. 3 ст. 40, ст. 42,43, п. 2 ст. 51 Закона об охране окружающей среды и ст. 42, 45, 46, 56, 58, 62 ЗК РФ). При этом характерно, что в ряде статей названных законов наблюдается разграничение понятий "охрана земель" и "охрана почв", что объясняется экологическими особенностями данного компонента природной среды.
Во-вторых, охрана почв осуществляется посредством установления на отдельных земельных участках или территориях особого режима охраны уникальных почв посредством ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ (ст. 62 Закона об охране окружающей среды). Почвы, представляющие по своим характеристикам особую ценность для Российской Федерации или ее субъекта, подлежат внесению в такие книги с установлением режима особой охраны и выведению из активного хозяйственного использования. На наш взгляд, такая мера должна применяться в тех случаях, когда размер территории или иные обстоятельства не влекут придание ей статуса особо охраняемой природной территории. Для реализации данной меры необходима разработка ряда законов РФ и субъектов РФ, а также подзаконных актов обоих уровней, которыми должен предусматриваться порядок и критерии отнесения почв к редким и находящимся под угрозой исчезновения, а также порядок установления режимов использования земельных участков, почвы которых отнесены к редким и находящимся под угрозой исчезновения и занесены в Красную книгу почв РФ или субъекта РФ.
|
|
|
Мероприятия по охране почв и земель предусмотрены рядом специальных законов РФ и ее субъектов. Например, такие мероприятия предусматриваются Законом об охране окружающей среды. Так, ст. 43 посвящена природоохранным мероприятиям при осуществлении мелиорации земель; ст. 49 устанавливает перечень экологических требований при проведении химизации и т.д. Другие нормативные акты экологического и земельного законодательства конкретизируют и дополняют указанные направления почвоохранных мероприятий, в частности устанавливают обязанности сельских товаропроизводителей соблюдать требования в области повышения плодородия земель, проводить мероприятия по охране почв и земель.
Под плодородием земель сельскохозяйственного назначения понимается способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Обеспечение плодородия земель предполагает осуществление производства сельскохозяйственной продукции способами, которые создают условия для воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключают или ограничивают неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду в целях предотвращения деградации земель.
В ходе ведения сельскохозяйственного производства землепользователи обязаны соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных и противоэрозионных мероприятий, а также представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов и т.д.
Порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими надзор за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую среду. Пестициды и агрохимикаты применяются только при использовании специальной техники и оборудования. Применение пестицидов ограниченного использования должно осуществляться на основании разрешений специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
Под мелиорацией земель понимается коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Граждане и юридические лица, которые эксплуатируют мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения и защитные лесные насаждения, обязаны содержать указанные объекты в исправном (надлежащем) состоянии и принимать меры по предупреждению их повреждения.
В соответствии с санитарно-эпидемиологическим законодательством в почвах городских и сельских населенных пунктов и сельскохозяйственных угодий содержание потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, биологических и микробиологических организмов, а также уровень радиационного фона не должен превышать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами. Содержание территорий городских и сельских населенных пунктов, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.
Запрещено захоронение отходов на территориях городских и других населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Наряду с требованиями о соблюдении запретов и нормативов, ст. 13 ЗК РФ предписывает субъектам земельных отношений совершение активных действий, направленных на охрану земель, в том числе проведение рекультивации земель. Рекультивация земель - комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.
Рекультивации подлежат земли, нарушенные при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа; прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова; ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений; складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов; строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.); ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы; проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.
Согласно п. 2 ст. 13 ЗК РФ в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.
Однако предусмотренная данной нормой оценка состояния земли не может проводиться "с учетом экологической экспертизы". Подобный вывод очевиден в контексте ст. 1 Федерального закона от 23.11.1995.V 124-ФЗ "Об экологической экспертизе". Согласно указанной статье экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Следовательно, экологическая экспертиза проводится па стадии планируемой деятельности и состоит в оценке представленных проектных документов, из которых текущая или последующая "оценка состояния земель" не вытекает. Такую оценку можно дать по результатам текущего государственного экологического надзора, руководствуясь при этом установленными законодательством санитарно-гигиеническими и иными нормами и требованиями (например, нормативами ПДК), на смену которым приходят технические регламенты. Совсем другое дело - предусмотренная тем же пунктом оценка "эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель", наличие которых в проектной документации является обязательным.
В качестве отдельной разновидности санитарно-гигиенических и экологических требований, направленных на обеспечение в том числе и охраны земель, следует назвать установление санитарно-защитных зон и очистных сооружений. Санитарно-защитная зона - это установленный в соответствии с санитарной классификацией для экологически опасных предприятий и иных объектов участок земли, прилегающий к их территории, в целях создания "барьера" между предприятием и жилой застройкой для обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду. В большинстве случаев экологическое и природоресурсовое законодательство прямо запрещает ввод в эксплуатацию хозяйственных объектов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон.
В соответствии с п. 4 ст. 13 ЗК РФ при проведении строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых, связанных с нарушением почвенного слоя, плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. Указанный комплекс работ по снятию, транспортировке и нанесению плодородного слоя почвы и потенциально плодородных пород на малопродуктивные угодья с целью их улучшения получил название "землевание".
Нормы снятия плодородного слоя почвы, потенциально плодородных слоев и пород (лесс, лессовидные и покровные суглинки и др.) устанавливаются при проектировании в зависимости от уровня плодородия нарушаемых почв с учетом заявок и соответствующих гарантий со стороны потребителей на использование потенциально плодородных слоев и пород. Снятый верхний плодородный слой почвы используется для рекультивации нарушенных земель или улучшения малопродуктивных угодий. Использование плодородного слоя почвы для целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, допускается только в исключительных случаях, при экономической нецелесообразности или отсутствии возможностей его использования для улучшения земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.
Для озеленения и благоустройства территорий населенных пунктов и других целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, преимущественно используются соответствующие санитарно-гигиеническим и экологическим требованиям потенциально плодородные слои и породы, а также плодородный слой почвы, снимаемый в границах населенных пунктов при проведении строительных и иных работ.
В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель, порядок проведения которой определяется постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота". В соответствии с данным нормативным правовым актом допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе:
а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;
б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;
в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством РФ.
Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, земель, находящихся в собственности субъектов РФ, - органами исполнительной власти субъектов РФ, земель, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления, которые принимают решения о консервации земель в пределах своей компетенции.
Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов РФ, а в отношении земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за их правообладателями либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством РФ. Органы исполнительной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации земель, информируют о принятом решении органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра и государственную регистрацию нрав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Для охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:
- сохранению почв и их плодородия;
- защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
- защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;
- ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;
- сохранению достигнутого уровня мелиорации;
- рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
- сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель (ст. 13). Механизм обеспечения сохранения плодородия земель предусмотрен Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".
При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.
|
|
|
