Современный взгляд на формирование расходов федерального бюджета

Динамика бюджетных показателей свидетельствует, что федеральный бюджет, особенно в последние годы, был сильно перегружен расходами, связанными с экономической функцией государства, тогда как его социальная функция не получила необходимого финансового подкрепления для своей реализации. Уже сейчас, с переходом на рыночные отношения, намечается тенденция в смещении акцентов в распределении бюджетных средств, во-первых, в сторону усиления социальной функции государства, во-вторых, изменения в содержании и направленности экономической функции. Как известно, расходы федерального бюджета тесно взаимосвязаны с его доходами. Такого рода взаимосвязь выражается в количественном соответствии расходов доходам, а также в их влиянии друг на друга. С одной стороны, объем расходов бюджета лимитируется жесткими рамками поступающих в бюджет доходов, причем последние в свою очередь определяются экономическими возможностями государства. Вот почему очень важно установить такой объем бюджетных расходов и такие сроки использования бюджетных средств, которые обеспечивали бы решение стоящих перед обществом социально-экономических задач при минимальных затратах с максимальным народнохозяйственным эффектом. Но если посмотреть с другой стороны, то расходы при надлежащем использовании бюджетных средств могут оказывать обратное влияние на доходы, содействуя росту производства, развитию науки, совершенствованию кадрового потенциала и т.д.

Недооценка инфляции и расчетное занижение ее уровня приводят к ощутимому сжатию бюджетных расходов (в период инфляции в России расчетный уровень инфляции по каким-то причинам был определен в два раза меньше реального, что привело к «перевыполнению» бюджетных доходов и достаточно полному финансированию реально обесценивавшихся расходов). Еще одной проблемой российского бюджета, особенно его расходных статей, являются всем известные его корректировки. Но частым изменениям и корректировкам подвергается не только федеральный закон о бюджете. В продолжительном процессе реформирования отечественной бюджетной системы были внесены существенные изменения в формирование и распределение доходов бюджетов различного уровня, бюджетный процесс и планирование и в другие сферы этой деятельности.

Вместе с тем вопросы распределения расходов между бюджетами были в меньшей степени подвержены изменениям. Все эти проблемы касаются очень деликатного для нашей страны вопроса - вопроса о бюджетном федерализме, который представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов.

Существует мнение, что у нет еще бюджетного федерализма, но с этим нельзя согласиться, поскольку действуют бюджетная и налоговая системы, включающие сложный механизм бюджетно-налоговых взаимосвязей разных уровней власти. Эти системы в своей основе сформированы еще до принятия Конституции 1993г. В развитии бюджетного федерализма достигнуты и позитивные результаты, хотя существуют проблемы, противоречия, моменты стихийности, связанные с недостаточной проработанностью основных концептуальных идей самой модели бюджетного федерализма.

Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет Конституция РФ. Она определяет общие принципы российского бюджетного федерализма. Бюджетная система предусматривает бюджетное устройство на основе разграничения и самостоятельности бюджетов трех уровней: общего государственного федерального; субъектов Федерации; местных. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, переопределяют единство бюджетной системы у нас в стране.

Вследствие перемещения расходов из федерального бюджета в бюджеты низших уровней изменилось содержание принципов распределения расходов между бюджетами, которые сложились на территории РФ за много лет. Появилась возможность перемещения бюджетных расходов сверху вниз, не подкрепленная структурными изменениями в государственном устройстве и не оформленная законодательно.

В этих условиях важно было определить, какими принципами нужно руководствоваться при распределении расходов между бюджетами, уточнить содержание каждого принципа и на этой основе установить, какие расходы должны осуществляться из бюджетов разного уровня, какие принципы на том или ином уровне являются основополагающими. Дело в том, что принципы распределения расходов между бюджетами позволяют предельно ограничить сферу бюджетных отношений каждого уровня, препятствуют бессистемному перераспределению расходов между бюджетами, вот в чем заключается важность данного вопроса. Представляется, что в основу распределения расходов между бюджетами могут быть положены перечисленные выше принципы, много лет применявшиеся в бюджетной практике на территории Российской Федерации; они адаптированы к современным условиям и не нарушают основ построения расходной части бюджета. Что касается принципа ведомственной подчиненности, то он утратил свое былое значение в связи с самостоятельностью бюджетов, которая обусловила необходимость выполнения бюджетами различных уровней тех функций, которые отведены им в системе государственного устройства. Принимая во внимание тот факт, что каждый уровень управления выполняет свои административные функции, соответствующие его месту в системе государственного устройства, к уже названным принципам следует также отнести принцип соответствия функциям, выполняемым каждым уровнем управления в системе государственного устройства. Разграничение расходов между бюджетами в соответствии с предложенными принципами выдвигает проблему финансового обеспечения этих расходов, которая может быть решена путем изменения системы распределения доходов между бюджетами. Эти процессы должны быть тесно взаимосвязаны, причем распределение доходов должно осуществляться не до, а после разграничения расходов между бюджетами (к слову сказать, что в действующей практике бюджетного планирования это делается наоборот). Причиной создавшегося положения является отсутствие законодательного закрепления расходов за бюджетами. В старом законодательстве было расписано, какие бюджеты в составе бюджетной системы осуществляют те или иные расходы.

В бюджетном законодательстве РФ ни в одном из действующих законов этого нет. Для ликвидации этого пробела необходимо при разработке Бюджетного кодекса отразить основы построения бюджетной системы, принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней; указать, из каких расходов и доходов формируются бюджеты различных уровней, дать характеристики отдельных видов доходов и расходов (например, что понимается под регулирующими, закрепленными, собственными, привлеченными источниками и др.).

Но от перемещения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой их совокупная величина не возрастает, следовательно, для обеспечения бюджетных расходов средствами необходимо проводить работу по совершенствованию состава и структуры расходов бюджета, привлечению дополнительных источников финансирования расходов, особенно в социальную сферу. Совершенствование состава и структуры расходной части бюджета требует правильного определения приоритетных направлений расходов. Именно этим направлениям в первую очередь должна оказываться государственная поддержка. В сложившихся условиях приоритетными должны быть социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы, определяющие жизнеспособность государства на данном этапе и в перспективе. В связи со сказанным следует сделать акцент на том, что поддержка приоритетных отраслей экономики не должна быть обезличенной, пассивной. Для этого нужно последовательно сокращать дотации и субсидии ТЭК, аграрному сектору и переходить к адресной поддержке инвестиций под эффективные проекты. Реализации этой меры способствует введение новой бюджетной классификации. В сложившейся в настоящее время ситуации необходимо учитывать тот факт, что с развитием различных форм собственности должна происходить децентрализация инвестиционных процессов, целесообразно ориентироваться на финансирование капитальных вложений за счет бюджетных средств только объектов социального назначения. При долевом участии (бюджетные средства и собственные средства отрасли), которое считается наиболее перспективным, финансирование инвестиций в объекты производственного назначения следует осуществлять только на возвратной и платной основе. Поддержка должна оказываться в основном тем инвестиционным проектам, которые дают заказы отечественной промышленности, формируют спрос на ее продукцию. Использование бюджетных средств на приобретение импортной продукции возможно только в том случае, если это обеспечивает повышение качества отечественной продукции, расширяет возможности ее сбыта на внутреннем и внешнем рынке.