Одним из требований антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является учреждение независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции.

В ряде стран специализированного органа по противодействию коррупции нет (Финляндия, США, ФРГ, Великобритания, Австрия, Бельгия, Дания, Индия, Португалия, Швейцария и др.).

В Таиланде и Корее действуют специализированные независимые комиссии по борьбе с коррупцией. Так, основным антикоррупционным органом в Таиланде является Национальная комиссия по борьбе с коррупцией. Комиссия состоит из девяти членов, избираемых парламентом и формально утверждаемых главой государства (королем).

В ходе проведения расследований комиссия имеет достаточно широкие полномочия: в частности, может обращаться за содействием во все государственные учреждения, истребовать любые документы, проверять банковские счета, собирать свидетельские показания, проводить с санкции суда задержание и обыски.

Основными объектами, на которые направлены меры по противодействию коррупции в иностранных структурах, являются: бизнес, государственный аппарат, общество и финансовые схемы. В России из перечисленных направлений государственные органы фактически занимаются только борьбой с незаконными финансовыми схемами и то выборочно. Соответственно, для осуществления полноценной борьбы с коррупцией необходимо начинать осуществлять работу по каждому из оставшихся незадействованных объектов.

Опыт показывает, что наличие структуры противодействия коррупции, которая бы в своей основе содержала такие компоненты, как:

1) наделение комиссий по служебным спорам и регулированию конфликта интересов полномочиями по принятию окончательных решений и изменению способа формирования ее состава;

2) разработка новых образовательных программ и технологий обучения в области противодействия коррупции, предназначенных для представителей структурных подразделений по управлению государственной службой и для государственных служащих категории «руководители»;

3) установление нового порядка декларирования доходов государственных служащих и публичных лиц, который должен осуществляться по источникам доходов, а не по имуществу, окажет положительное влияние на повышение эффективности противодействия коррупции в России.

Использование зарубежного опыта по борьбе с коррупцией

В Российской Федерации

Международный зарубежный опыт противодействия коррупции и теневой экономике включает совокупность транснациональных и национальных моделей такого противодействия и практику их реализации.

Противодействие коррупции и теневой экономике входит в число приоритетных направлений социальной политики значительного числа стран мирового содружества. Вместе с тем, трудно найти сколько-нибудь удачные примеры объединения этих направлений.

Несмотря на то, что международные конвенции о противодействии коррупции и отмыванию «грязных» денег, принятые в 90-х гг. прошлого века и начале нынешнего века, дают некоторое представление о сущности соответствующих моделей, реальная практика оказывается куда богаче. Следует также иметь в виду, что противодействие теневой экономике не сводится к борьбе с отмыванием «грязных» денег. Более того, такая борьба и ее издержки могут приводить к росту теневого сектора или способствовать его сохранению.

Основные модели противодействия коррупции

Первая: модель «кнута и пряника». Используется преимущественно в западных странах (США, Канада, страны Европы, Япония и др.) и заключается в сочетании достаточно длительных, дорогостоящих и не дающих быстрого эффекта программ профилактики коррупционного поведения с помощью относительно «мягких» мер принуждения за незначительные деяния и максимально жесткого (в том числе и связанного с длительным лишением свободы) наказания за серьезные преступления[25]. Суть ее может быть выражена следующим положением: все преступники делятся на две категории, первая – те, кто никогда не должен попадать в тюрьму, и вторая – те, кто никогда не должен выходить из тюрьмы[26]. При этом законодательно обозначаются достаточно четкие антикоррупционные стандарты служебного поведения государственных служащих. Данная модель уже доказала свою эффективность, однако требует высокой степени скоординированности взаимодействующих структур, значительных финансовых вложений и не гарантирует быстрого эффекта.

Вторая: «модель тотальной войны», которую, с известной долей условности, можно назвать восточной или юго-западной(Китай, КНДР, Индонезия и др.). Основными чертами указанной модели являются сочетание крайне жестоких мер подавления любых проявлений коррупции со стремлением создать идеологическую основу неприятия коррупции обществом[27].

Применение указанной модели может оперативно обеспечить позитивные результаты, но поскольку ее применение обеспечено работой значительного по размерам репрессивного аппарата, встроенного в жесткую вертикаль власти, полученные результаты не решают проблему в целом, а лишь раз за разом реагируют на противоправные проявления.

Третья: псевдолиберальная модель. Характерна для государств с переходным типом экономики. Смысл ее заключается в положении, что, в принципе, коррупция – это естественное экономическое явление, которое надо лишь точечными мерами контролировать, не давая ей перейти определенный порог, а в дальнейшем рыночные механизмы сами все расставят по своим местам[28]. Указанный тезис достаточно часто сопровождается положением, что те или иные коррупционные проявления исторически наработаны тем или иным этносом и поэтому являются для него, в общем-то, нормальными. Данная конструкция показала позитивную роль лишь в качестве условия формирования противоправно полученного первичного капитала.

Основные модели противодействия теневой экономике

Первая: «модель полного прощения грехов». Основана на постепенной или единовременной амнистии незаконно полученных капиталов и стимулировании их перемещения в легальную экономику (Казахстан). Однако необходимо отметить, что указанная схема пока не доказала своей эффективности в силу того, что параллельно не создавались соответствующие экономические механизмы, обеспечивающие доходную оборачиваемость легализуемых средств, и были недоработаны весомые гарантии для участников указанных экономических отношений.

Вторая: «модель избирательного прощения грехов». Заключается в дифференцированном отношении к источникам происхождения теневых додов в основе совпадающем со структурой теневой экономики (криминальная, «пограничная» и некриминальная): от жестких уголовных репрессий по отношению к лицам, получившим теневые доходы в результате совершения тяжких насильственных преступлений, до различных форм поощрения, легализующих доходы, полученные в нарушение норм гражданского и административного законодательства)[29].

Третья: «карательная модель»,предполагающая использование преимуществ уголовно-правовых мер борьбы с легализацией незаконных доходов (Беларусь, КНДР и до 2001 г. – Россия). Получение долгосрочного позитивного эффекта при использовании данной модели затруднено в связи с тем, что сформированные под ее воздействием экономические отношения нередко вступают в противоречие с экономическими законами и тенденцией глобализации мировой экономики.

Интерес к зарубежному опыту противодействия коррупции и теневой экономике обусловлен не только стремлением почерпнуть новое и приемлемое для российских условий, но и обоснованным желанием обойти те ловушки, в которые попадали первопроходцы.

В России неоднократно формировались группы по изучению опыта зарубежных стран. Только в конце 2003 г. правительственная делегация во главе с министром экономического развития и торговли Г. Грефом неоднократно участвовала в межправительственных консультациях в Астане с казахскими коллегами о ходе реформ в двух странах[30].

Коррупция и теневая экономика в транснациональном измерении. Темпы распространения коррупции превратили ее в один из наиболее опасных факторов, дестабилизирующих экономическую и социально-политическую ситуацию целых регионов[31].

В предисловии к разделу «Антикоррупционные инструменты» Глобальной программы против коррупции (Anti-corruption Tool Kit of Global Program against Corruption), принятой ООН, отмечается: «Международные организации, правительства, частный сектор, наконец, поняли, что коррупция – это серьезное препятствие для эффективного управления, экономического роста, национальной и международной стабильности».

Исходя из содержания термина «коррупция» (от лат. corruptio), в «Кодексе поведения должностных лиц», принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г., говорится, что, несмотря на то, что понятие коррупции должно определяться национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. То есть указанный международно-правовой (рекомендательный) акт понимает под коррупцией подкуп, продажность должностных лиц и их служебное поведение, осуществляемое в связи с полученным или обещанным вознаграждением.

Мировое сообщество довольно давно пришло к выводу, что коррупции как распространенному социально-правовому негативному явлению можно успешно противодействовать только общими усилиями государств, их объединений, а также международных организаций. В этом состоит одно из важнейших положений уголовной политики в борьбе с коррупцией и составляющими ее коррупционными преступлениями. Причем данная политика разрабатывается и реализуется на национальном, региональном и глобальном уровнях.

Программа правового обеспечения реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике. Программа управленческих мероприятий основана на трехпериодном планировании развития.

Программа предполагает временную развертку управленческих решений по трем периодам: краткосрочные меры (1-3 года), среднесрочные меры, т. е. переходный процесс (4-10 лет), и долгосрочный механизм государственного управления (свыше 10 лет)[32].

1. Неотложные (краткосрочные) меры. В данный период основная нагрузка будет состоять в принятии нормативных правовых актов и организационно-управленческих решений, что потребует напряженной работы, согласованных действий законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Результатом соответствующих усилий при полной реализации настоящей Доктрины должны стать повышение эффективности и компетентности государственного управления, создание эффективной системы предупреждения коррупции и теневой экономики, укрепление духа и интеграции нации, обеспечение равного доступа к государственным ресурсам всех граждан и организаций, обеспечение добросовестной конкуренции.

2. Переходный процесс. В рамках переходного процесса, рассчитанного на период от 4 до 10 лет, продолжается совершенствование государственного управления, что, в частности, предполагает введение окружного принципа территориального структурирования судебной системы судов общей юрисдикции, с тем чтобы границы округов не совпадали с границами административно-территориальных образований.

Основными результатами этого периода должны стать качественное повышение уровня обеспеченности государственных и муниципальных служащих выплатами и льготами, укрепление ведомственной инфраструктуры социального профиля, повышение престижа государственной и муниципальной службы; формирование эффективной государственной системы социального обеспечения государственных и муниципальных служащих посредством закрепления соответствующих гарантий: снижение вероятности увольнения с государственной службы в связи со сменой политического руководства, введение особой системы пенсионного обеспечения, увеличение продолжительности отпуска и иных социальных льгот; усиление вовлеченности представителей научно-экспертного сообщества, включая региональный уровень, в разработку проектов государственно-управленческих решений с целью недопущения идейного монополизма, достижения баланса интересов и концептуальных решений.

3. Долгосрочный механизм. В этот период принимаются необходимые меры для обеспечения эффективности управленческого механизма, а также для корректировки управленческих решений.

Наибольший эффект в долгосрочной перспективе должно принести принятие федерального закона «Об Экономической доктрине Российской Федерации», предполагающего законодательное закрепление единых целей государственного управления для возможности проверки государственных решений на предмет соответствия поставленным целям и задачам, а также стратегиям государственного развития; закрепление принципов формирования и системы диверсифицированного развития экономики и основ реализации отраслевой экономической политики на долгосрочную перспективу.

Только комплексная реализация долгосрочных мер совместно с краткосрочными и среднесрочными мерами даст наибольший управленческий эффект, поскольку принятие отдельных нормативных правовых актов и организационно-управленческих решений в отрыве от системности приводит только к кратковременному эффекту, а в более длительной перспективе может привести и к противоположным результатам, дискредитировав в принципе правильные идеи.

Одновременно необходимо наличие политической воли руководства страны, опирающейся на признание необходимости внедрения указанных мер через систему федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, реализация данных утверждений осуществляется путем исполнения закрепленных в ней положений в форме принятия правовых актов, обращений Президента Российской Федерации с посланиями к Федеральному Собранию Российской Федерации и в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

«Стране нужен национальный план по борьбе с отмыванием денег, уклонением от уплаты налогов и деофшоризацией», заявил В. Путин на встрече с главой Росфинмониторинга Ю. Чиханчиным.

С 1 июля Россия председательствует в международной организации ФАТФ[33], которая занимается борьбой с отмыванием денег. «Какие приоритеты нашего председательства? – поинтересовался у главы Федеральной службы по финансовому мониторингу Ю. Чиханчина президент. – Как складываются отношения с коллегами из других российских ведомств и с ино­странными партнерами?»

Очень тяжелый был закон «О противодействии финансовым незаконным операциям», напомнил историю принятия глава Росфинмониторинга. «Три раза останавливался, вплоть до того, что было вето», – добавил г-н Чиханчин.

Антиотмывочная система России сегодня соответствует всем международным стандартам, считает глава Росфинмониторинга. «Появились новые стандарты, мы должны их внедрить», – сказал он. На повестке дня также расширение финансовых услуг в электронном (банковском) виде, что даст возможность сократить оборот наличной валюты. «Но здесь нужно учитывать, что и преступный мир не бездействует: он активно использует электронные кошельки, «Яндекс. Деньги», и мы должны выработать со всеми министерствами и ведомствами новые меры, новые подходы», – считает Ю. Чиханчин.

По оценке главы Росфинмониторинга, антиотмывочной системе России (правоохранительные органы, судебная и госвласть) нужно около 200 тыс. обученных сотрудников. Планируется создание сетевого института, виртуально объединяющего три московских вуза – МИФИ (готовит хороших айтишников), Финансовую академию (готовит хороших финансистов) и Дипакадемию (язык и международное право). По словам г-на Чиханчина, к ним присоединяются региональные вузы – Тихоокеанский, Сибирский, Ростовский федеральный университет – и четыре ино­странных курса.

«Нам нужно будет, как в других странах, подготовить национальный план по борьбе с отмыванием денег, уклонением от уплаты налогов и деофшоризацией – с пониманием того, кто является конечным бенефициаром той или другой компании», – напутствовал президент.

Выводы, сделанные из анализа зарубежного опыта, являются, на наш взгляд, весьма полезными для формирования собственной структуры противодействия коррупции в России. Но необходимо иметь в виду, что моментального эффекта от создания структуры противодействия коррупции в России не будет и быть не может, так как абсолютно новый способ борьбы должен проникнуть в сегодняшнюю систему, которая характеризуется чрезмерно бюрократизированным государственным аппаратом.

Тем не менее, взяв за основу долгосрочный период планирования мер борьбы с коррупцией, создание и развитие профессиональной структуры противодействия коррупции с опорой на содержательный, а не формальный аспект, положительно скажутся на снижении уровня коррупции.

Попытки создать специальные структуры управления государственной службой предпринимались в России неоднократно.

Постановлением Правительства РСФСР от 23 ноября 1991 г. № 16 был образован Департамент государственной службы РСФСР. Позднее он был преобразован в Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РСФСР (Главкадры РСФСР, впоследствии – Роскадры).

Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. № 298 было создано Управление федеральной государственной службы (УФГС) в качестве самостоятельного структурного подразделения Администрации Президента Российской Федерации.

В 2004 г. в рамках мероприятий по оптимизации структуры Администрации Президента Российской Федерации Управление кадров Главы государства было реорганизовано: Указом Президента Российской Федерации № 400 от 25 марта 2004 г. было образовано Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы. Структуры управления государственной службой создавались не только при Президенте Российской Федерации, но и при Правительстве – например, в структуру Аппарата Правительства Российской Федерации до апреля 2004 г. входил Департамент государственной службы и кадров.

Специальные подразделения по вопросам государственной службы создавались также и при других федеральных органах исполнительной власти[34].

В России же аналогичная практика будет недейственна, так как комиссии, существующие сегодня, не воспринимаются как значимый элемент противодействия коррупции и их решения зачастую игнорируются. В связи с этим помимо наделения комиссий по служебным спорам и урегулированию конфликта интересов полномочиями принятия решений необходимо изменить способ их формирования в пользу снижения количества представителей государственных органов в ее составе.

Таким образом, анализ действующих антикоррупционных стратегий США, стран Европы и Азии показывает, что полностью искоренить коррупцию не удается ни одному государству, но снизить ее порог вполне возможно. Универсальных методов противодействия коррупции не существует, поэтому каждая страна мира, исходя из своих внутренних реалий, выбирает собственную стратегию и систему антикоррупционных мер. Однако положительный опыт разработки и целенаправленной реализации зарубежных стратегий противодействия коррупции необходимо изучать. Этот опыт невозможно и даже опасно копировать в нашей стране, потому что антикоррупционные стратегии всегда реализуются в условиях действия многих разнообразных факторов развития тех или иных стран, которые в других странах могут действовать иначе или не действовать совсем. Но успешный антикоррупционный опыт зарубежных стран показывает, какие ошибки не следует совершать и в каких условиях какие антикоррупционные меры становятся более эффективными. Учёт такого зарубежного опыта, включая и рекомендации ГРЕКО, может позволить нашей стране существенно снизить уровень коррупции во всех сферах деятельности за исторически короткий период времени. Но для этого необходима не только, как принято утверждать в нашей стране политическая воля, но и целенаправленная, долгосрочная совместная работа коалиции органов власти, частного бизнеса, некоммерческих организаций и граждан. От этой коалиции, как показывает мировой опыт, будут требоваться постоянные усилия по мониторингу модификаций коррупции и на его основе столь же постоянные усилия по решению этой сложной и самовоспроизводящейся социальной проблемы.

 

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: