Правове регулювання використання земельних ділянок для індивідуального житлового, господарського і гаражного будівництва

Право на житло є одним з основних конституційних прав громадян нашої країни. Відповідно до ст. 47 Конституції, держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Однією з важливих гарантій реалізації цього конституційного права громадян є передача або надання їм земельних ділянок для зазначеної мети.

На підставі ст. 40 Земельного кодексу, громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених земельним законом. Понад норми безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.

Наведена земельно-правова норма передбачає низку умов для передачі чи надання таких земельних ділянок. По-перше, суб’єктами-власниками таких земельних ділянок можуть бути тільки громадяни. По-друге, вони можуть передаватися чи надаватися за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. По-третє, земельні ділянки передаються або надаються для цілей будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і гаражного будівництва. По-четверте, їх передача або надання здійснюється в межах встановлених норм. Деякі з цих умов розглядалися в попередніх главах, і тому немає необхідності повторювати їх. Проте на особливостях здійснення та реалізації окремих з них варто зупинитися більш детально.

У зв’язку з тим, що наведена земельно-правова норма вказує на громадян, можна говорити про індивідуальне житлове, господарське і гаражне будівництво. Тут громадяни виступають індивідуальними забудовниками переданих або наданих їм земельних ділянок. Пріоритетним для їх забудови є зведення індивідуального житлового будинку. Одночасно земельні ділянки можуть використовуватися ними для будівлі господарських споруд, наприклад, сараїв, крамниць, навісів тощо. Такі будівлі і споруди призначені для обслуговування житлового будинку, є підсобними відносно житлового будинку і не можуть розглядатися як самостійні об’єкти індивідуального будівництва з наданням відокремлених земельних ділянок. Таким чином, житловий будинок, господарські будівлі та допоміжні споруди у комплексі утворять єдине домобудівництво чи домоволодіння.

Інакше обстоїть справа з індивідуальним гаражним будівництвом, що здійснюється громадянами. У разі зведення гаражу поряд з господарськими будівлями в межах єдиного проекту забудови земельної ділянки, виділеного для домобудівництва, його обслуговуюче призначення ні чим не відрізняється від інших підсобних будівель та споруд. Однак індивідуальне гаражне будівництво може здійснюватися громадянином на спеціально наданій для цієї мети земельній ділянці. У такому випадку земельна ділянка є самостійним об’єктом права власності або права користування, а індивідуальний гараж – самостійним об’єктом будівництва.

Безумовно, земельні ділянки передаються у власність або надаються в користування громадян із земель житлової та громадської забудови. Наділення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування компетенцією про прийняття рішень щодо їх передачі або надання дозволяє говорити про те, що ці земельні ділянки знаходяться у державній або комунальній власності. Прийняттю ними рішення про передачу у власність чи надання в користування передує звернення громадян з відповідними заявами, які підлягають розгляду та задоволенню в законом встановленому порядку.

Проте для придбання громадянами відповідних прав на земельну ділянку не достатньо прийняття тільки рішення повноваженими на те органами. Їхні рішення є лише підставою для передачі або надання земельних ділянок громадянам для зазначених цілей. Реалізація таких рішень вимагає наступних юридично значимих дій, аж до виділення земельної ділянки в натурі, визначення її меж на місцевості, видачі відповідних правовстановлюючих документів та державної реєстрації земельної ділянки.

Після передачі громадянам земельних ділянок у власність для зазначених цілей вони набувають статус об’єктів права приватної власності. Отже, індивідуальне будівництво на землях житлової та громадської забудови здійснюється на земельних ділянках, які належать на праві приватної власності. Крім цього, у даному випадку має місце садибне будівництво, а земельна ділянка набуває присадибний режим використання.

Громадяни можуть придбати земельні ділянки у власність для зазначених цілей шляхом приватизації земельних ділянок, які знаходяться в користуванні, одержання їх внаслідок приватизації державних чи комунальних сільськогосподарських підприємств або передачі їм нових ділянок у межах встановлених норм безоплатної приватизації землі та за іншими підставами, передбаченими законом. Наприклад, норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам передбачені в ст. 121 Земельного кодексу, відповідно до якої зокрема складають: для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах — не більше 0,25 га, у селищах — не більше 0,15 га, у містах — не більше 0,10 га.

Для здійснення будівництва житлового будинку і господарських будівель громадяни можуть придбати земельні ділянки у власність понад норми їх безоплатної передачі за цивільно-правовими угодами. Такі цивільно-правові підстави придбання землі передбачені в главах 20 та 21 Земельного кодексу. До них відноситься договір купівлі-продажу, в т. ч. на земельних торгах на підставі конкурсного продажу та в порядку аукціону, договори міни і дарування, спадкування за законом або заповітом, а також інші цивільно-правові підстави. До останнього можна віднести, наприклад, договір довічного утримання, який на практиці давно вийшов за межі «житлового будинку чи його частини». Законодавче закріплення умов цього цивільно-правового договору відноситься до часів, коли у громадян не було інших нерухомих об’єктів на праві власності, крім житлових будинків і господарських будівель. В умовах повноцінного права власності громадян на землю, договір довічного утримання цілком можна розглядати як підставу придбання прав на земельні ділянки.

Значному поширенню можливостей громадян щодо придбання земельних ділянок для будівництва на підставі цивільно-правових угод сприяли укази Президента України “Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення” від 19 січня 1999 року[9], “Про додаткові заходи щодо задоволення потреб громадян у земельних ділянках” від 28 червня 1999 року[10] та “Про заходи щодо розвитку та регулювання ринку земель населених пунктів, інших земель несільськогосподарського призначення” від 4 лютого 2000 року[11]. Разом з цим, слід звернути увагу на те, що земельним законом придбання понад нормативних розмірів земельних ділянок на землях житлової та громадської забудови за цивільно-правовими угодами не встановлено. Саме по собі є зрозумілим, що їх мінімальні розміри вище розмірів земельних ділянок, які передаються громадянам безоплатно. Проте максимальні розміри таких ділянок не можуть бути надмірними, особливо при дефіцитності земельних площ в умовах міського житлового будівництва. Тому їх розміри визначаються, наприклад, договором купівлі-продажу і не повинні перевищувати розмірів, які передбачені у містобудівній документації для індивідуального будівництва житлового будинку та господарських будівель.

Земельно-правова передбачає можливості використання земель житлової та громадської забудови для індивідуального будівництва і на орендованих земельних ділянках. У таких випадках забудова здійснюється на землях державної або комунальної власності відповідно до укладеного та належним чином оформленого договору оренди землі і є тимчасовим видом землекористування. Звичайно, на таких ділянках зводяться тимчасові будівлі та споруди, наприклад, пристрої складських приміщень, зведення тимчасового гаражу і т. п. Якщо на земельній ділянці, наданій у довгострокову оренду ще може мати місце зведення житлового будинку та господарських будівель для його обслуговування, то на ділянці землі, наданій на умовах короткострокової оренди, навряд чи громадяни будуть зводити капітельні будівлі.

Відповідно до ст. 22 Закону «Про основи містобудування», забудова земельних ділянок і виконання будівельних робіт здійснюється після виникнення права на земельну ділянку та одержання права на її забудову. Отже, передача або надання земельної ділянки передує здійсненню будівництва та зведенню зазначених об’єктів забудови. Такий висновок відповідає і вимогам земельного закону, за яким до завершення відповідного оформлення прав на землю використання земельної ділянки забороняється.

Право на забудову полягає у наданні власнику або користувачу земельної ділянки можливості здійснювати на ній у законом встановленому порядку, будівництво об’єктів містобудування, їх перебудову або знесення будинків та споруд. Воно надається за рішенням відповідних органів державної виконавчої влади або місцевого самоврядування. Ухвалення рішень щодо забудови земельної ділянки надає громадянину статус забудовника, у якого виникають певні суб’єктивні права та юридичні обов’язки, наприклад, на замовлення проекту будівництва, проведення його узгодження тощо.

Однак чинним законодавством передбачений порядок реалізації права на забудову, який здійснюється відповідно до дозволу на виконання будівельних робіт. Так, Положенням про порядок надання дозволів на виконання будівельних робіт[12], забудовники зобов’язані одержати відповідний дозвіл на виконання таких робіт. Отже, для здійснення права на забудову земельної ділянки встановлений дозвільний порядок.

Дозвіл на виконання будівельних робіт щодо здійснення нового будівництві, реконструкції, реставрації та капітального ремонту будинків, споруд та інших об’єктів, їх поширення і технічне переоснащення являє собою документ, що засвідчує відповідність проектної документації на зведення об’єкту будівництва нормам містобудівних вимог. Він надає право забудовнику та його підрядникам на виконання земляних робіт, підключення до інженерних мереж, енергетичних джерел та існуючих комунікацій тощо. Дозволи на виконання будівельних робіт надаються інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю на повний термін будівництва, які одночасно ведуть реєстр наданих дозволів. Виконання будівельних робіт без такого дозволу забороняється, а їх продовження з простроченим дозволом вважається самовільним будівництвом.

Для одержання дозволу на виконання будівельних робіт зазначеним Положенням передбачається надання відповідного переліку документів. Індивідуальним забудовникам такі дозволи видаються на підставі їх заяв з наданням документів, що засвідчують право власності або право користування земельною ділянкою, рішення про надання права на забудову об’єкту містобудування, належно погоджену і затверджену проектну документацію та інші документи. У випадках зведення, наприклад, індивідуального житлового будинку на земельній ділянці зі складними інженерно-геологічними умовами або будівництво будинку у два і більше поверхів, індивідуальний забудовник надає зобов’язання про здійснення технічного та авторського нагляду щодо реалізації проекту будівництва в порядку, передбаченому Законом «Про архітектурну діяльність» від 29 листопада 2001 року.

Дозвіл на виконання будівельних робіт підлягає реалізації протягом зазначеного в ньому строку. У випадку, коли забудовник не реалізував його протягом передбаченого строку, дія дозволу на виконання будівельних робіт може бути продовжено, але не більше ніж на один календарний рік. Якщо забудовник не приступив до виконання будівельних робіт протягом двох років після одержання дозволу, він втрачає свою чинність. Згідно ст. 18 Закону «Про основи містобудування», завершені будівництвом об’єкти, підлягають прийманню в експлуатацію у встановленому порядку. Користування житловими і господарськими об’єктами, які не прийнятими належним чином в експлуатацію, забороняється. Крім цього, не прийняті в експлуатацію житлові будинки і господарські будівлі не можуть бути зареєстровані як нерухомі об’єкти в порядку технічної інвентаризації нерухомого майна.