Тема 5. Новые аспекты правового регулирования местного самоуправления

Действующая Конституция РФ положила начало продолжительной по времени и весьма непростой по характеру проводимых преобразований реформе местного самоуправления. Последняя прошла ряд достаточно противоречивых этапов, один из которых — подготовитель­ный — завершается к январю 2006 г. Ибо вступит в силу новая (существен­но обновленная) редакция федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который с 1 января 2006 г. утратил свою силу.

Новый закон в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, а также определяет государствен­ные гарантии его осуществления.

В ходе всестороннего обсуждения проекта закона рабочей группой Государственной Думы было рассмотрено более 6 тысяч поправок к нему. Законопроект прошел тщательную экспертизу на соответствие Европейской хартии местного самоуправления (как известно, Россия ратифицировала этот международный правовой договор, он действует на нашей территории с 1 сентября 1998 г.) и получил у международных экспертов абсолютную поддержку как с точки зрения формально юридической, так и с позиции его большей эффективности, прагматичности и реалистичности по сравне­нию с действующим федеральным законом от 28 августа 1995 г.

Вместе с тем российские специалисты и муниципальные работники не без оснований усматривают в новом законе и весьма уязвимое место: пока что закон «оставляет» местное самоуправление без надежных финансовых средств, и, по мнению многих практиков, если финансовая «удавка» ока­жется слишком тугой, самоуправление не выдержит.

Обновленный федеральный закон вводится постепенно, поскольку от­дельные его статьи уже вступили в силу. И, таким образом, предстоящие два года необходимо продуктивно использовать не только для осмысления концептуальных положений закона, но одновременно для корректировки действующих и принятия новых правовых актов (в том числе и законов) на всех уровнях власти; наконец, для перестройки территориальных, органи­зационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

Уточнение законодательного определения местного самоуправ­ления. В настоящее время правоприменительная практика в Российской Федерации ориентируется на два нормативных определения местного са­моуправления: первое дается в федеральном законе о местном самоуправ­лении от 28 августа 1995 г., а второе - в Европейской хартии местного самоуправления.

Действующий закон определяет местное самоуправление как «...самостоятельную и под свою ответственность деятельность (выделено авт.) населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения...». Отечественные специали­сты и ученые находят в этом определении не вполне убедительную право­вую конструкцию, сводящую местное самоуправление к деятельности населения. Причем недостатки такого подхода проявились как при формули­ровании отдельных законодательных положений, так и в правоприменительной практике органов местного самоуправления:

1) поскольку местное самоуправление — это деятельность населения, то, очевидно, что основной задачей местного сообщества и должно быть реальное обеспечение самой этой деятельности граждан в решении мест­ных дел. Однако многолетняя российская практика показывает, что во­влечь значительную часть населения в управление такими обширными тер­риториями, как, например, районы сельской местности или современные крупные города, весьма и весьма проблематично.

Более того, чем обширнее и населённее территория местного сооб­щества, тем яснее обнаруживается невозможность населения повседневно осуществлять самоуправление через формы прямой демократии, тем за­метнее граждане отчуждаются от него. Действительно, кто, например, из жителей Нижнего Новгорода ощущает, осознает себя и реально является участником местного самоуправления?

Где же выход из такого положения? При подготовке новой редакции федерального закона о местном самоуправлении ряд специалистов пред­лагали, чтобы территориальной основой муниципальной власти были лишь сельские населенные пункты и сельские округа (советы, волости, уезды), а также города районного значения. И всё! В районах же и городах област­ного значения должно быть восстановлено местное государственное управление с активным развитием территориального общественного само­управления. Но эти предложения не прошли;

2) другой негативный момент, связанный с упором на деятельность населения, заключается в том, что деятельность может иметь место, но быть неэффективной (в определенном смысле — не профессиональной), т.е. необходимого решения местных вопросов может и не быть. Иначе говоря, законодатель до сих пор делал акцент не на эффективность местного самоуправления, а на сам факт деятельности населения.

Между тем в Европейской хартии местного самоуправления содержит­ся более верный прагматичный подход; в ней местное самоуправление определяется как «право и реальная способность (выделено авт.) органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

И вот согласно новой редакции федерального закона с 2006 г. в правоприменительную практику войдет научно и редакционно уточнённое по­нятие местного самоуправления, в котором слова «деятельность населе­ния» опущены: «Местное самоуправление в Российской Федерации форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными зако­нами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответст­венность решение населением (вот ключевые слова, выделенные нами) непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» (ч.2 ст.1 федерального закона от 6 октября 2003 г.). Как видим, уточнение понятия местного самоуправления про­изошло «в сторону» Европейской хартии: широкое понятие «деятельность населения» трансформировано в два более узких и конкретных аспекта понимания местного самоуправления: как формы осуществления народом своей власти, реализуемой посредством решения населением местных дел.

Возникает интересный вопрос: имеет ли какое-нибудь практическое значение для муниципальных образований смещение в законе акцента в определении местного самоуправления с «деятельности» населения на «решение» им вопросов местного значения? Несомненно, имеет, и при­чём — весьма существенное значение! Новое понимание местного само­управления означает законодательное требование к органам публичной власти безотлагательно создавать реальный организационно-правовой механизм непосредственного участия населения в управлении муници­пальными территориями. Данный механизм «осуществления народом своей власти» в конечном итоге должен быть детально прописан в уста­вах и других муниципальных правовых актах, устанавливающих в соот­ветствии с федеральным законодательством постоянно действующую систему форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а также форм участия населения в осуществлении мест­ного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. не только сохраняет уже сложившиеся формы прямого участия населения в осуществлении местного самоуправ­ления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания и сходы граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное само­управление), но также вводит и новые формы — голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица мест­ного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муници­пального образования, публичные слушания, конференции граждан (соб­рания делегатов), опрос граждан (его результаты имеют рекомендательный характер), оставляя перечень этих форм открытым (см.: ч.1 ст. ЗЗ феде­рального закона).

Среди перечисленных форм особого внимания заслуживают публич­ные слушания (ст.28), на которых в обязательном порядке будут выносить­ся важнейшие вопросы жизнедеятельности местного сообщества: проекты устава муниципального образования, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, а также вопросы о преобразовании последнего. Данная форма позволяет, с одной стороны, приблизить гражданина к решению вопросов местного значения, а, с другой, — обеспечить гласность работы органов и должно­стных лиц местного самоуправления.

В этой связи возникает комплекс насущных практических задач: ка­ким образом все эти формы прямой демократии (а их уже становится бо­лее десяти) конкретизировать в муниципальных правовых актах, наполнить новым содержанием, активизировать и придать системный характер их реализации? Ведь существующая практика показывает, что данные формы в абсолютном большинстве местных сообществ в полном объеме не ис­пользуются. Это объясняется в первую очередь отсутствием правовых норм, обязывающих органы публичной власти создавать условия для реа­лизации прав граждан на их непосредственное участие в местном само­управлении и возлагающих на эти органы какую бы то ни было ответст­венность.

Новый закон (в ст. 33) в определенной мере снижает остроту этого вопроса: во-первых, деятельность населения на местном уровне должна основываться в равной мере на принципах законности и добровольности, а, во-вторых, федеральный законодатель устанавливает обязанность орга­нов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц содействовать населению в реализации его конституционных прав на самостоятельное решение вопросов местного значения. Очевидно, что дан­ные положения должны быть конкретизированы в региональных и муници­пальных правовых актах, иначе организационно-правовой механизм, о котором говорилось выше, не появится.