Тема 6. Границы компетенции муниципального образования в организации и деятельности муниципального хозяйства

Значимость проблемы разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов, а также органами местного самоуправления заключается в том, что именно от её решения зависит определение меры самостоятельности органов, ме­стного самоуправления и пределы их компетенции. По действующему федеральному законодательству, к ведению муниципальных образований отнесены 30 вопросов местного значения, а также отдельные государст­венные полномочия, которыми могут наделяться органы местного само­управления федеральными законами и законами субъектов федерации (с передачей необходимых материальных и финансовых средств); все эти вопросы напрямую связаны с жизнеобеспечением населения, решаются самим населением и под его ответственность.

Новый закон существенно конкретизировал и одновременно расширил правовое регулирование вопросов местного значения. Прежде всего, он выделил их в отдельную главу и целесообразно осуществил привязку со­ответствующих вопросов местного значения к конкретному виду муници­пального образования — поселению, муниципальному району, городскому округу. Новая редакция вопросов местного значения в содержательном и правовом отношениях выглядит предпочтительнее, чем нынешняя их интер­претация в законе 1995 г.

В отдельные статьи разведены вопросы местного значения и полномо­чия органов местного самоуправления (в федеральном законе 1995 г. в ст. 6 эти понятия объединены единым термином «предметы ведения местного самоуправления»). В результате такого (заслуживающего одобрения) подхо­да ряд «нынешних» вопросов местного значения трансформированы в пол­номочия органов местного самоуправления. К примеру, уже не относится к числу подобных вопросов «принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением»; этот вопрос стал полномочием органов местного самоуправления (см.: п.1 ч.1 ст. 17 нового закона).

Аналогично и нынешний вопрос местного значения — «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» переве­дён в категорию полномочий.

В новой редакции закона есть еще ряд важных деталей. Так, за муни­ципальным районом и городским округом закрепляются вопросы опеки и попечительства (поселения лишь оказывают содействие в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения), содержание общеобразовательных и медицинских учреждений, муниципальной милиции (за счет бюджета муниципального района). Это означает, что ответственность за общественную безопасность, содержание общеоб­разовательных и медицинских учреждений на территории поселений, вхо­дящих в муниципальный район, будет нести глава района.

А вот организацией освещения улиц и установкой указателей с назва­ниями улиц и номерами домов городские и сельские поселения теперь обязаны будут заниматься не согласно своим правилам благоустройства, а по требованию федерального закона!

Обычно компетенция органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления разделяется на основании достаточно простого сооб­ражения. Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внут­ренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, пра­ва и свобода человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление за­нимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (об­щее образование, здравоохранение, благоустройство территории, комму­нальное хозяйство и др.). Перечень сугубо местных дел очень невелик, так как достаточно сложно выделить те интересы, которые имеются исключи­тельно у жителей конкретного муниципального образования. Например, об­щее образование обычно относят к ведению местного самоуправления. Но было бы неправильным говорить, что вопросы общего образования относят­ся только к компетенции местного самоуправления. За счет местных бюдже­тов могут строиться и содержаться школы, оплачиваться труд работников образования, обеспечиваться питание учащихся, но подготовка кадров, раз­работка программ и методик обучения, установление образовательных стандартов повсеместно являются общегосударственными задачами.

Следовательно, необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления.

Вопросы, которые обычно относятся к предметам ведения местного самоуправления, включают в себя:

1. Основное благоустройство (производство энергии для коммуналь­ных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланиров­ка территории, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).

2. Благоустройство в узком смысле слова (внутригородские пути сообщения, городской транспорт и связь, уличное движение, уличное осве­щение, отопление муниципальных зданий).

3. Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная по­мощь, местная торгово-промышленная политика, ценовая политика, обще­ственное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образо­вание, развитие культуры, охрана нравственности).

Несмотря на то, что этот перечень вопросов был изложен в 20-е годы XX в., он остается актуальным и в настоящее время.

Установив перечень предметов ведения, можно определить и те права, которыми должно обладать местное самоуправление для реали­зации возложенных на него обязанностей. Далее эти права будут рассмот­рены более подробно, здесь же перечисляются лишь основные из них.

— Во-первых, это право юридического лица, дающее возможность за­ключения договоров и контрактов, приобретения и отчуждения имущества, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридиче­ски значимые действия.

— Во-вторых, право распоряжения муниципальным имуществом. В ча­стности, установление арендной платы в отношении муниципальной собст­венности, создание на основе муниципальной собственности муниципаль­ных предприятий, установление перечня неотчуждаемых объектов и т.д.

— В-третьих, право управления муниципальными предприятиями, уч­реждениями и организациями.

— В-четвертых, право установления местных налогов и сборов и рас­поряжения муниципальными финансами.

— В-пятых, право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.

— В-шестых, право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, что особенно важно при планировке и перепланировке го­рода. Речь также может идти о муниципализации общественно значи­мых предприятий.

— В-седьмых, право всякого органа власти — право принятия обще­обязательных на территории муниципального образования решений (по­становлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).

И, наконец, еще три принципиально важных права, без которых вряд ли возможна реализация предыдущих.

Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления должна обеспечиваться правом санкции, т.е. правом наложения взыска­ний за нарушение обязательных правовых актов.

Основным предназначением местного самоуправления является реа­лизация общих интересов жителей в пределах компактной локальной тер­ритории, как правило, в поселении. Соблюдение общих интересов, урегу­лирование к общей пользе отношений между различными субъектами воз­можно при условии обязательности исполнения решений муниципальных органов. Из этого следует, что местное самоуправление должно обладать правом власти, т.е. правом принятия обязательных для исполнения всеми субъектами на территории муниципального образования решений, норма­тивно-правовых актов, имеющих юридическую силу.

Статья 44 закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» гласит, что решения, принятые путем волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления, при­нятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми рас­положенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм; а также и гражданами.

Таким образом, решения, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления или населением непосредственно в пределах их полномочий, признаются государством обязательными для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятия­ми, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

В свою очередь, это возможно при наличии права надзора за со­блюдением правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного са­моуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принуди­тельного исправления допущенных нарушений за счет владельца и пр.).

Осуществление прав принуждения возможно при наличии принуди­тельной силы, что требует предоставления местному самоуправлению пра­ва содержать муниципальную полицию (милицию), которая при необходи­мости может подразделяться на полицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т.д.

Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила в свое время название «великой хар­тии муниципальных прав». В дальнейшем в соответствующей времени и характеру документа редакции они вошли и в Европейскую Хартию мест­ного самоуправления; в настоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действующим российским законодательством.