 |
Методические указания по изучению темы
|
|
|
|
Воздействия на окружающую среду можно подразделить на современные, возникающие в результате природных или техногенных неблагоприятных и опасных процессов, аварий (их следует рассматривать как чрезвычайные ситуации), и «накопленные», случившиеся ранее, или длящиеся во времени. Соответственно применяются как минимум два способа преодоления как самих воздействий, так и их последствий.
Правовую основу «быстрого реагирования» составляет законодательство о преодолении чрезвычайных ситуаций, в первую очередь ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[52].
В соответствии со ст. 24 указанного Закона, финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций:
федерального и межрегионального характера - является расходным обязательством Российской Федерации;
регионального и межмуниципального характера - является расходным обязательством субъектов Российской Федерации;
в границах (на территории) муниципального образования - является расходным обязательством муниципального образования.
Организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Унаследованные проблемы решаются главным образом выполнением природоохранных программ и мероприятий. Ключевые правовые вопросы: создание порядка разработки, согласования, утверждения, исполнения этих программ, контроль исполнения и оценка их эффективности.
Программы – переменная задача. Программы появляются, когда постоянные задачи не дают нужных результатов, и нужно перестроить работу. Они необходимы для решения задач, порожденных какими-либо чрезвычайными ситуациями. Они нужны для решения проблем, которые обычными способами решить не получается.
|
|
|
Программы – порождение бедности. То есть проблем на миллион, а денег на тысячу. Всем сестрам по серьгам не получается; давайте, решим одну.
Такой подход не идеален: вспомните шашечную игру «волки и овцы»: один пробел, и волк победил. Решили проблему этилированного бензина – не осталось средств не бенз(а)пирен. Отсюда вывод: «экологическое программирование» - не наука даже, но искусство. Искусство определить ключевые направления, и малыми средствами, точечными уколами, запустить механизмы самоорганизации[53].
История нашей страны – история программ. Первая программа новейшего времени – план ГОЭЛРО, программа построения фундамента новой экономики на базе электрификации и крупной индустрии. Самая мощная программа нашей новейшей истории – атомный проект и сопряженный с ним космический проект. Капитальное повествование В.С.Губарева[54] об этих проектах, основанное на рассекреченных документах, читается интереснее многих детективов. Благодаря атомному проекту Россия остается независимой страной, имеющей будущее.
В современную эпоху в России разработано, утверждено, реализовано и реализуется множество местных, региональных, межрегиональных, бассейновых, межгосударственных экологических программ. Некоторые описаны в научной литературе, например, экологическая программа Самарской области[55]; такие, как программа «Экология г. Братска», приводятся в качестве образца в комментариях к экологическому законодательству[56].
В гор. Братск производится четверть промышленной продукции Иркутской области, это один из самых экологически неблагополучных городов страны, поэтому принятие одной из первых федеральных программ неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения отдельно взятого города было вполне логично. Но следует отметить высочайшую активность сотрудников администрации города, тщательную подготовку и своевременное представление необходимых материалов в Правительство, без которых программа вряд ли была утверждена. Впоследствии администрация г. Ангарска, крупного центра нефтехимии, сделала попытку создания подобной программы, но до ее утверждения дело не дошло.
|
|
|
В соответствии со ст. 21 Бюджетного кодекса РФ, мероприятия по охране окружающей среды относятся к единым для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделам классификации расходов бюджетов, то есть могут финансироваться из федерального, региональных и местных бюджетов.
Статья 179 БК РФ регулирует порядок разработки и утверждения долгосрочных целевых программ, статья 179.3 – ведомственных целевых программ.
Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.
Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать: технико-экономическое обоснование; прогноз ожидаемых результатов реализации указанной программы; наименование заказчика указанной программы; сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам; другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.
Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.
В федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут предусматриваться ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией.
|
|
|
Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239[57] утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. Целевая программа ведомства содержит:
- паспорт программы; характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне; основные цели и задачи программы;
- описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы - измеряемые количественные показатели решения поставленных задач и хода реализации программы по годам;
- перечень и описание программных мероприятий, включая состав
мероприятий, информацию о необходимых ресурсах (с указанием направлений расходования средств и источников финансирования) и сроках реализации каждого мероприятия, объем финансирования в целом;
- срок реализации программы;
- описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;
- методику оценки и оценку эффективности программы;
- обоснование потребностей в необходимых ресурсах;
- описание системы управления реализацией программы.
Решение о разработке целевой программы ведомства принимается руководителем субъекта бюджетного планирования.
Экспертизу проекта данной программы осуществляют Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ.
Утвержденные программы имеют шансы на финансирование в соответствии с законами о бюджете на текущий год. Органы государственной власти субъектов РФ определяют порядок создания региональных программ. Например, в Порядке формирования и реализации областных государственных целевых программ, утвержденном постановлением губернатора Иркутской области от 30 марта 2001 г. № 165-П
"Об областных государственных целевых программах", дано определение:
|
|
|
«Программа представляет увязанный по финансовому обеспечению, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс производственных, научно-исследовательских, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем в социальной, государственной, экономической, производственной, экологической, культурной сферах по приоритетным направлениям среднесрочной программы социально-экономического развития области».
Например, в Иркутской области выполнялась областная государственная целевая программа «Защита окружающей среды в Иркутской области» на 2006 – 2010 годы, утвержденная постановлением Законодательного собрания Иркутской области от 22 сентября 2005 г. № 12/45-ЗС[58]. Примеры мероприятий Программы: «Разработка и согласование в установленном порядке проекта по демеркуризации цеха ртутного электролиза в г. Усолье-Сибирское»; «Ликвидация несанкционированных свалок на побережье оз. Байкал».
Чтобы ликвидировать последствия негативных воздействий на окружающую среду, мало оценить ситуацию, составить план действий. Необходимо своевременно подготовить документы и материалы, проекты программ в установленном бюджетным законодательством РФ порядке, добиться их финансирования, оценить эффективность, вовремя вносить необходимые изменения.
Вопросы для самоконтроля
1. Дайте определение понятия «экологическая безопасность».
2. Какие производственные объекты отнесены законодательством РФ к опасным?
3. По каким критериям определяются экологические мероприятия федерального значения?
4. Можно ли включить в областную природоохранную программу мероприятия по уменьшению численности волка на территории области?
5. В каких случаях можно заключить государственный контракт на выполнение природоохранного мероприятия без проведения конкурса?
6. Можно ли осуществлять экологические мероприятия (например, строительство очистных сооружений гор. Слюдянка Иркутской области) за счет смешанных источников финансирования (бюджет муниципального образования, областной бюджет, федеральный бюджет, внебюджетные фонды, иностранные гранты)?
7. В целях совершенствования технологических процессов на Братском лесопромышленном комплексе заменили содорегенерационные котлы; при этом произошло некоторое снижение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Правомерно ли финансирование данного мероприятия за счет средств, выделенных на реализацию программы «Экология города Братска»?
8. Какой орган власти уполномочен на осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений?
|
|
|
9. Можно ли выполнять оперативные мероприятия по ликвидации последствий аварии на нефтепроводе федерального значения за счет бюджета Заларинского района Иркутской области?
10. Что понимается под грубым нарушением требований промышленной безопасности?
Задания и задачи
1. Подготовьте проект программы «Охрана окружающей среды района N», исходя из анализа накопленных экологических проблем и объема финансирования на три года в размере 2 млрд. руб. Используйте реальные данные для выбранного Вами муниципального образования.
2. В июле 2015 г. в администрацию N-ской области обратилась общественная экологическая организация «Экоград» с предложением организовать комплекс мероприятий по проведению Дней защиты от экологической опасности. Сметная стоимость комплекса мероприятий составила 320 тыс. руб. Запрошенные средства администрацией N-ской области были выделены, «Экоград» отчиталась по итогам мероприятий, нецелевых расходов не было обнаружено.
В чем ошибка администрации N-ской области? В каком порядке финансируются экологические мероприятия из областного бюджета?
3. Перечислите критерии отнесения экологических мероприятий к мероприятиям муниципального, регионального, федерального, международного значения.
4. В городе N по результатам конкурса был заключен муниципальный контракт на выполнение мероприятий по экологическому воспитанию дошкольников в муниципальном детском саду за счет резервного фонда городского бюджета, находящегося в распоряжении мэра города. Соруководитель общественной организации – исполнителя данных мероприятий – совершеннолетняя дочь мэра города N. При выполнении каких условий заключение такого контракта возможно?
5. Выделите принципы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов и механизмы их реализации (см. федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»).
6. Определите, какую долю в доходной части бюджета РФ (бюджета какого-либо субъекта РФ; муниципального образования) составляет плата за негативное воздействие на окружающую среду, и какую долю в расходной части бюджетов составляют расходы на экологические программы?
7. Авария на Саяно-Шушенской ГЭС, крупнейшая в истории России промышленная техногенная катастрофа 17 августа 2009 г. оборвала жизнь 75 человек.
В ходе расследования обстоятельств трагедии было заведено уголовное дело по ст. 143 УК РФ. Что решил суд? Кто понес наказание?
Авария оказала негативное воздействие на окружающую среду: масло из ванн смазки подпятников гидроагрегатов из разрушенных систем управления направляющими аппаратами и трансформаторов попало в Енисей, образовавшееся пятно растянулось на 130 км. Общий объем утечек масла составил 436, 5 куб. м. Загрязнение воды привело к гибели около 400 тонн форели в рыбоводческих хозяйствах. В поселке Майна вышли из строя фильтры очистки на водозаборе. Общая сумма экологического ущерба оценивается в 63 млн. руб[59].
Кто за это понес наказание?
Нормативные правовые акты
Бюджетный кодекс Российской Федерации: кодекс РФ от 31июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. - 1998 г. - № 31. - Ст. 3823.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Уголовный кодекс Российской Федерации.
О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ // СЗ РФ. - 1994 г. - № 35. - Ст. 3648.
Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Российская газета – 2002. – 12 января.
О промышленной безопасности опасных производственных объектов: федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ // СЗ РФ. - 1997 г. - № 30. - Ст. 3588.
О безопасности гидротехнических сооружений: федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. - 1997 г. - № 30. - Ст. 3589.
О федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений: постановление Правительства РФ от 27 октября 2012 г. № 1108 // СЗ РФ. - 2012 г. - № 45. - Ст. 6246.
Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ: постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 // СЗ РФ. - 2005 г. - № 17. - Ст. 1571.
Дополнительная литература
Авария на Саяно-Шушенской ГЭС. - [Электронный ресурс] - Режим доступа:https://ru.wikipedia.org/wiki/Авария_на_Саяно-Шушенской_ГЭС (дата обращения 24.02.2016 г.).
Васянович А.В. Правовое регулирование элементарных функций управления природопользованием и охраной окружающей среды: Учебное пособие. – Иркутск: ВСФ ФБГОУ ВПО «Российская академия правосудия», 2012. - 157 с.
Губарев В.С. Мечта о Вселенной. Судьба науки и ученых в России – М.: ИКЦ «Академкнига», 2002. – 608 с.
Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» – М.: ИНФРА-М – НОРМА, 1997.
Чепурных Н.В., Новоселов А.Л., Глубокий А.И. Охрана окружающей природной среды в Самарской области: программный аспект – М.: Наука, 1997. – 203 с.
|
|
|
