Современное понимание правотворчества

На современном этапе развития российского государства, связанного с его реформированием объективно возрастает значение правотворческого обеспечения проводимых преобразований. При чем эта модернизация должна иметь и обратную связь, то есть отражаться на эффективности правового регулирования общественных отношений. В современных условиях правого нигилизма создание правового государства невозможно без адекватного формирования необходимой правовой базы новой системы управления и эффективного правового регулирования, основным элементом которой является правотворчество.

Несмотря на то, что юридическая наука выработала множество подходов к пониманию правотворчества, которые иной раз повторяются и не имеют, на первый взгляд, важного теоретического значения, рассмотрим наиболее распространенные точки зрения, предложенные теоретиками права. При этом мы будем основываться на позиции И.И. Шувалова, который отмечает, что «в общекультурном плане правотворческая деятельность может быть отнесена к одному из достижений цивилизации»[111].

Несмотря на то, что понимание правотворчества, без всяких сомнений, зависит и от экономического базиса, то есть от того или иного исторического этапа, на котором находится государство и общество с присущим ему способом производства материальных благ, надстроечных моментов, то есть от тех идей и воззрений, которые распространены в социуме и от тех правовых школ и научных направлений, которые широко пропагандируют те или иные идеи (концепции), от принадлежности к этим школам, а также к социальным группах (слоям, классам и т.п.), в нашем исследовании мы рассмотрим только современные подходы к пониманию правотворчества. Из сказанного следует, что правотворчество судов, которое широко распространено в странах, чьи правовые системы входят в англо-саксонскую правовую семью и которое имеет распространение в отдельных странах континентальной Европы, в нашем исследовании рассматриваться не будет. Объясняется это тем, что данная проблема, на наш взгляд, требует отдельного монографического научного исследования.

Тем не менее, считаем необходимым отметить, что выражение «современные подходы к пониманию правотворчества» не означает, что эти подходы разработаны именно в последние годы. Под данным выражением мы понимаем, прежде всего, те идеи и взгляды, которые родились уже давно, но имеют своих научных последователей в лице современных ученых. Также следует отметить, что термин «современные подходы к пониманию правотворчества» и понятие правотворчества, хотя и довольно схожи, как по своему смыслу, так и родственному происхождению, но имеют разное значение.

Одной из известных трактовок правотворчества является та, что рассматривает правотворчество как заключительный этап правообразовательного процесса, иными словами этап правообразования. Первым данную идею, нашедшую своих последователей, выдвинул И.С. Самощенко[112]. В дальнейшем эта идея была поддержана профессором С.С. Алексеевым и М.Ю. Спириным[113]. Данной точки зрения придерживался и профессор А.С. Пиголкин[114].

Некоторые авторы понимают понятие «правотворчество» довольно широко, включая в него весь процесс формирования правовых взглядов (формирования права) с появления идеи о необходимости упорядочения общественных отношений до вступления его юридическую силу. Данную точку зрения одним из первых высказал профессор И.М. Степанов[115]. Сегодня данная идея также имеет своих сторонников и последователей[116].

В своем время профессор В.М. Горшенев выдвинул мысль, что «правотворчество – это деятельность, направленная на подготовку и издание нормативных актов»[117]. В данном случае просматривается нормативистский подход к праву, а значит и к пониманию правотворчества. В данном случае, профессор В.М. Горшенев выступает как один из основоположников так называемой инструментальной теории права, которая имеет своих последователей среди известных ученых[118].

Рассматривая данную точку зрения, следует отметить, что нормативные акты – это одни из самых распространенных результатов данного вида деятельности, поскольку такой способ правотворчества, как принятие нормативных актов государственными органами власти является доминирующим во всем многообразии приемов создания нормативных актов. Сегодня нормативный акт имеет большие приоритеты перед другими источниками (формами) права, если, конечно, понимать этот термин в узком смысле слова. Как заметил профессор М.Н. Марченко: «Общими для всех правовых систем, входящих в романо-германскую правовую семью, являются такие источники права, как нормативно-правовые акты во главе с законом»[119]. Данную идею М.С. Студеникина и Е.А. Юртаева обосновывали тем, что «во-первых, государственные органы имеют большие координационные возможности для выявления общего интереса. Во-вторых, в силу определенных правил изложения нормативный акт является лучшим способом оформления устоявшихся норм. В-третьих, на него легко ссылаться при разрешении дела, вносить необходимые коррективы, осуществлять контроль за его исполнением»[120].

С нашей точки зрения правотворчество следует рассматривать с двух позиций. Правотворчество характеризуется, во-первых, его содержанием, а во-вторых, субъектным составом его осуществляющим. По содержанию правотворчество представляет собой деятельность (действие). «Правотворчество – это совокупность актов, действий…»[121] − отмечал профессор А.Ф. Черданцев, в других источниках указывается, что правотворчество – это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность[122], в-третьих, правотворчество характеризуется как организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов[123]. Такое разнообразие в понимании правотворчества объясняется отсутствием единства в определении содержания правотворчества. Между тем, все эти точки зрения объединяет один вывод, что правотворчество – это деятельность. Более того, несмотря на то, что в правотворчестве существуют и определенные организационные моменты, то есть присутствует организационная деятельность, вполне можно утверждать, что правотворчество является одним из типов юридической деятельности. Правотворческая деятельность по содержанию хотя и трактуется по-разному, но во многом точки зрения отличаются лишь по приданию значимости этой деятельности. В одних случаях эта деятельность направлена на создание права[124], в других на создание или применение существующих в государстве правовых норм[125], в-третьих, на формирование и принятие нормативных правовых актов[126], в-четвертых, на разработку, переработку и издание определенных нормативных актов[127], в-пятых на издание, переработку и отмену нормативных правовых актов[128].

В свое время профессор А.С. Пиголкин отмечал: «Главной функцией правотворчества, является создание нормативных актов. Другие функции – отмена, изменение, дополнение и прекращение (отмена) действующих актов носят, как правило, вспомогательный характер»[129]. Данную точку зрения разделяют многие специалисты в области правотворчества[130].

На что же направлена юридическая деятельность в сфере правотворчества? Неслучайно ряд ученых в области теории права рассматривают правотворчество совместно с источниками права[131], то есть, создавая, изменяя, дополняя, внося поправки, отменяя нормативные акты, правотворческая деятельность формирует источники права. Вместе с тем при характеристике данной деятельности в литературе применяют различные юридические категории. Так, профессором М.Н. Марченко правотворчество отождествляется с законотворчеством[132]. Действительно закон является основным видом нормативных актов, а создание законов, т.е. законотворчество − это один из видов правотворчества, в результате которого возникает, изменяется и прекращает свое действие один из видов нормативных актов – закон.

Некоторые ученые называют правотворчество не просто деятельностью, а именно «творческой деятельностью». Проблемы творчества неоднократно были предметом исследования ученых-юристов. Однако указанная проблема изучалась в основном цивилистами. Так, например, профессор О.С. Иоффе в свое время определял творчество «как сферу духовного производства, обладающую определенными качествами интеллектуальную деятельность человека»[133]. О правотворческом процессе как о творчестве одной из первых написала А. Нашиц[134]. В этой связи следует отметить, что «творчески созданным нормативный акт можно назвать только тогда, когда нормы его действуют реально, а не остаются на бумаге, эффективно регулируют прочно сложившиеся либо возникшие недавно общественные отношения»[135].

Чтобы выявить сущность такого явления, как правотворчество недостаточно рассмотреть только само понятие, основные особенности, функции и его видовую типологию, важное значение для реализации поставленной в исследовании цели имеет установление его места и роли в механизме правового регулирования. В связи с этим, вместе с раскрытием сущности данного понятия необходимо дать ответ на вопрос: какое место в механизме правового регулирования занимает правотворчество?

Понятие «правовое регулирование» нельзя охарактеризовать одним словом, поскольку оно весьма многогранно. Существуют разные подходы к пониманию данного термина, различны статусы субъектов правового регулирования от федеральных законодателей и до директоров фирм, заводов и т.п. Разнообразна палитра технологий подготовки и принятия нормативных актов. При этом следует отметить, что исследования теоретических и прикладных проблем правового регулирования начались еще во второй половине XX века, но сегодня в условиях осуществления административной реформы в России наблюдается повышенное внимание к правовому регулированию, к субъектам, осуществляющим функции правового регулирования, к технологиям правотворчества. Принимаются попытки нового централизованного нормативного регулирования правотворческого процесса. Данные процессы нуждаются и в новом научном осмыслении, поскольку на общетеоретическом уровне они полностью не исследованы, не раскрыты все аспекты данной проблемы, например, факторы, влияющие на правотворческий процесс, на повышение его эффективности, методологические особенности данного вида юридической деятельности.

Говоря о структуре механизма правового регулирования, профессор А.В. Малько и К.В. Шундиков, предложили интересное с научной точки зрения, видение структуры механизма правового регулирования. По их мнению, данная структура складывается из четырех основных звеньев: юридических средств нормативного регулирования; юридических фактов; правовых отношений; юридических средств правореализационного характера[136].

Определяя место правотворчества в структуре механизма правового регулирования, следует сказать, что реально существует два его уровня. Первый составляют средства-инструменты правового воздействия на отношения в социуме, к ним относятся, прежде всего, нормы права, правоотношения, юридические факты, объединение которых образует фактические составы[137]. К средствам правового регулирования также следует относить и средства-действия, в том числе и правотворчество.

Как показывает анализ юридической литературы, понятие «правотворчество» можно рассматриватькак составную часть механизма правового регулирования[138]. Данную идею первой среди юристов высказала Р.О. Халфина[139]. На наш взгляд, следует присоединиться к точке зрения В.М. Платонова, который отмечает, что «… роль правотворчества в обществе, его место в системе правового регулирования определяет необходимость высокого научного уровня правотворческих решений на всех стадиях формирования конечного результата этого процесса − правовой нормы, выраженной в нормативном акте. Вот почему исключительно важно обеспечить глубину и истинность изучения объективных факторов, определяющих потребность в урегулировании того или иного общественного отношения, направления регулирования, установить цели этого регулирования. Это − начальная стадия формирования воли государства в решении конкретных задач жизни общества» [140].

Рассмотрев различные точки зрения, относительно понятия правотворчества, необходимо отметить, что вряд ли следует спорить с теми авторами, которые определяют правотворчество как деятельность. Тем не менее, подводя итог исследованию, проведенному в настоящем параграфе и обобщая различные позиции авторов относительно понимания правотворчества, считаем возможным определить современное понимание правотворчества как юридическую и связанную с ней иную деятельность, направленную на познание и оценку правовых потребностей общества и государства, а также уяснение процесса создания, изменения, дополнения и отмены норм права, выраженных в различных нормативно установленных формах в рамках соответствующих процедур.

В целях достижения положительных результатов нашего исследования следует рассмотреть основные стадии правотворческого процесса. Некоторые различия в подходе к этапам и стадиям процесса правотворчества во многом обусловлены разными воззрениями на моменты начала и окончания правотворческого процесса. Решение о подготовке нормативного акта представляет собой второе по значимости (после решения о принятии и введении в действие определенного акта) правотворческое решение уполномоченных субъектов, основанное на процессе исследования взаимодействия объективных и субъективных факторов, определяющих необходимость нового правотворческого решения. Начальная же стадия правотворчества в данном случае − это глубокое изучение различных факторов, определяющих необходимость правового регулирования общественных отношений определенной группы, полностью построена на мониторинге и оценке действующего законодательства в процессе его проведения.

В сегодняшних условиях правового регулирования понятие правотворчества несколько расширяет свои границы, условные рамки, поскольку процессу подготовки нормативных актов предшествует так называемый предпроэктный период. Исследуя теоретические и эмпирические проблемы локального нормотворчества, С.В. Ухина пишет, что локальное правовое регулирование складывается из трех этапов. Первый – предпроектный, второй – подготовка проектов локальных нормативных актов, третий – принятия и вступления в силу локальных нормативных актов[141]. Если же говорить о правотворчестве вообще, то есть обо всех его видах, начиная от подготовки федеральных конституционных законов и заканчивая созданием локальных нормативных документов, то данный этап следует называть предпроектным этапом правотворчества. По нашему мнению, правотворческий процесс состоит из двух больших этапов. Первый этап предпроектный и второй этап − сам процесс подготовки нормативного акта и его принятия. Данный процесс многие ученые справедливо называют не правотворчеством, а нормотворчеством. К выделенным двум большим этапам правотворчества примыкает два небольших, но весьма важных этапа правотворчества – это этап вступление в силу нормативного акта и опубликование нормативного акта. Данные этапы также как и два предыдущих, исходя из общетеоретических установок, следует отнести к основным этапам правотворческого процесса. Согласно утвердившемуся в науке подходу, правотворческий процесс представляет особую деятельность, направленную на разработку, принятие, изменение и отмену документов, содержащих нормы права. Вместе с тем в юридической науке присутствуют и другие точки зрения на данную проблему. Существует мнение, что если главе государства предоставлено право обнародования нормативных актов, то опубликование следует включать в правотворческий процесс, если такое право ему не предоставлено, то эта стадия не относится к правотворческому, а именно, к законотворческому процессу. Такой позиции придерживается в своей работе Д.А. Ковачев[142].

В советской юридической литературе было высказано также мнение о том, что опубликование нормативного акта следует отнести к правоприменительной деятельности[143].

Специалист в области законотворческой деятельности А.И. Абрамова в своей работе по данной проблеме высказала следующее суждение: «Опубликование представляет собой самостоятельный этап юрисдикционной деятельности. Отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса, (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от предшествующих стадий правоприменения»[144].

Придерживаясь той точки зрения, что опубликование и вступление в силу нормативного акта – это тоже определенные, но конечно, особые стадии правотворческого процесса, поскольку без этих стадий, как таковое право, в форме нормативных документов (законов, подзаконных нормативных актов, нормативных договоров), исходя из нормативного правопонимания[145], не появится на свет, а значит и не проявит свои регулятивные возможности, правовые отношения на основе юридических фактов не возникнут, следовательно, процесс правоприменения не начнется.

Проанализировав различные точки зрения по данному вопросу, следует высказать и свое видение проблемы. По нашему мнению, принятие нормативного документа и вступление его в юридическую силу – это такие же важные этапы, как и разработка проекта нормативного акта. Они также нуждаются в наблюдении, анализе и, соответственно, в совершенствовании, с той целью, чтобы нормативные документы, направленные на регулирование различных общественных отношений, принятые в разных формах, были открыты не только для чиновников, но и для гражданского общества, чтобы они (акты нормативного содержания) были всегда доступны для субъектов правовых отношений, чтобы граждане могли свободно, без лишних усилий и затрат найти нужную норму и реализовать свои субъективные права, исполнить позитивные обвязывания, соблюдать, установленные в законодательстве запреты на совершение противоправных действий.