 |
Взаимосвязь кадров государственной и муниципальной службы
|
|
|
|
В последние годы возрастает актуальность проблемы взаимодействия муниципальной и государственной гражданской служб. Это связано с упрочением вертикали власти, повышением роли всех видов управления, насущной необходимостью коренного повышения уровня жизни населения.
Особое значение в связи с этим несет упорядочение формирования муниципальных образований, которое в основном завершилось в 2006 г. Во-первых, их численность возросла с 13,5 тыс. образований на начало 2000 г. до 24,2 тыс. на 01 апреля 2006 г.[176] В дальнейшем это число стабилизировалось, и на первый план вышли вопросы качества муниципального управления.
Во-вторых, муниципальные образования выполняют ряд государственных услуг.
В-третьих, муниципальные служащие составляют крупную профессиональную общность, являющуюся источником пополнения государственной службы и генератором управленческих идей, форм и методов деятельности. На 01 января 2009 г. в стране насчитывалось 524,3 тыс. работников органов местного самоуправления, что на 26 процентов больше, чем в конце 1999 г. (415, 5 тыс.человек).[177]
Организационно-правовые основы взаимодействия
муниципальной и государственной гражданской служб
Правовой основой взаимодействия муниципальной и гражданской службы является трехуровневая организация публичной власти в Российской Федерации: федеральная; региональная; муниципальная. При этом федеральные, региональные и муниципальные органы власти организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинакова – все они получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории); имеют свою компетенцию, установленную законодательно.
|
|
|
Функционирование данной трехуровневой системы власти основано на следующих принципах:
1. Все три уровня публичной власти являются самостоятельными формами осуществления власти народа. Подчиненность между органами власти различных уровней допускается исключительно в случае, прямо предусмотренных Конституцией Российской Федерацией или федеральными законами. Воздействие федеральной власти на региональную и муниципальную, а также региональной власти на муниципальную осуществляется через принятие законов, регламентирующих отдельные аспекты функционирования соответствующего уровня власти, а также через действие правовых механизмов государственного контроля законности деятельности соответствующего уровня публичной власти.
2. Каждый уровень публичной власти обладает собственными законными интересами, которые могут и не совпадать, и даже противоречить интересам иных уровней публичной власти. Все эти интересы признаются равноценными, но отстаивание их должно быть подчинено защите прав и свобод человека и гражданина.
3. Каждый уровень публичной власти вправе отстаивать собственные интересы, но не вправе в целях их защиты вторгаться в компетенцию иного уровня публичной власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия – в судебном порядке.
Таким образом, взаимосвязь гражданской и муниципальной службы основана на единстве публичной власти.
Важно и то, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Они реализуются на основе делегированных полномочий, подкрепленных передачей материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления, подконтрольны государству. Несмотря на то обстоятельство, что переданные полномочия осуществляются муниципальными органами самостоятельно, статус органов местного самоуправления продолжает носить неизменный характер, так как государству в любом случае подконтрольны лишь те вопросы, практическое решение которых возложено на соответствующий орган местного самоуправления.
|
|
|
Осуществление органами муниципальной власти отдельных государственных полномочий, переданных на уровень местного самоуправления соответствующим федеральным или региональным законодательным актом, рассматривается как один из важнейших критериев взаимодействия двух видов публичной службы – гражданской и муниципальной.
По своей правовой природе гражданская и муниципальная служба, несмотря на то, что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе – основные принципы и основания построения и функционирования институтов (исходя из которых они в итоге и получают нормативное закрепление).
Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы стал отправной руководящей правовой идеей служебного законодательства, что сыграло уже и может сыграть в дальнейшем прогрессивную роль. Так, на основе данного принципа в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» появилась отдельная ст. 7, определяющая, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством единства квалификационных требований к должностям этих служб; единства ограничений и обязательств при прохождении служб; единства требований к профессиональной подготовке и переподготовке гражданских служащих и муниципальных служащих; взаимоучета стажа их служебной деятельности; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службы, и их семей в случае потери кормильца.
Теоретической основой взаимодействия муниципальной и гражданской службы является теория дуализма местного самоуправления. С одной стороны, она признает естественные и первичные права местных властей, с другой – учитывает их реальную зависимость от центральной администрации. Представители этой точки зрения указывали, что территориальные коллективы имеют собственные естественные права, которые, однако, приобретают юридическую значимость только в случае освящения их законодателем. Эта теория более точно отражает современное правовое положение муниципалитетов в большинстве западных стран.
|
|
|
Практика и законодательство демократических государств доказали, что традиционное противопоставление органов местного самоуправления государственным структурам устарело. Во второй половине XX в. в большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного самоуправления к единому механизму публичной администрации: они стали не только выполнять функции, имеющие местное значение, но и реализовывать многие полномочия общегосударственной значимости. Поэтому местным властям предоставляется своеобразный правовой статус: с одной стороны, обеспечивающий реализацию их естественных прав, а с другой – предусматривающий участие местных органов в осуществлении единой общенациональной политики. Если осуществление собственной компетенции местного самоуправления еще может изучаться конституционным правом, то участие муниципалитетов в общенациональной политике попадает в сферу административно-правового регулирования.
Организационной основой взаимодействия муниципальной и государственной гражданской служб является наличие субъектов взаимодействия как отдельных систем, а также прямых и обратных связей между ними, норм и правил решения вопросов, представляющих взаимный интерес.
Взаимосвязь и взаимозависимость данных видов публичной службы предполагает совместимость ряда норм, регуляторов, правил работы, главных идей, исходных принципов, ценностных приоритетов, представлений, которыми руководствуются и муниципальные, и гражданские служащие. В этих условиях поведение и тех и других становится целостным, предсказуемым, прогнозируемым, надежным. Именно таким образом обеспечивается единство системы государственного и муниципального управления.
|
|
|
Разумеется, глубокие изменения в характере гражданской и муниципальной службы и их взаимодействии, на которые направлена административная реформа в России, требуют значительного времени, преодоления рада трудностей, поскольку изменения норм и ценностей связаны с изменением сознания и поведения как служащих, так и других граждан. Эти трудности вызываются следующими причинами:
– изменения форм и методов взаимодействия двух видов службы нельзя проводить точечно, поскольку любое изменение прав и обязанностей одной группы служащих вызывает изменение этих позиций для других по методу «цепной реакции». Это снижает уровень предсказуемости действий государственных и муниципальных служащих;
– изменения в государственной и муниципальной службе необходимо делать синхронно для всех их структур. Между тем, между принятием законов о гражданской и муниципальной службах прошло почти три года;
– изменения должны быть признаны легитимными всеми участниками взаимодействия, хотя добиться этого нелегко.
Таким образом, гражданская и муниципальная служба имеют близкие цели, функции, задачи, что составляет основу их взаимодействия. На низовом уровне оно осуществляется в виде обмена результатами деятельности (материальными, информационными, моральными и другими), а также услугами, ресурсами.
Процесс взаимодействия гражданской и муниципальной служб осуществляется в двух видах: сотрудничество и соперничество (конкуренция).
Сотрудничество вызвано направленностью взаимодействий на достижение совместной цели данных видов службы. Возможности сотрудничества во многом зависят от состояния границ каждой из служб, взаимных ожиданий служащих. Сотрудничество двух видов служб предполагает координацию профессиональной деятельности муниципальных и гражданских служащих. Эта координация выражается в согласовании действий, планов, мероприятий, контроле выполнения принятых решений, корректировке их при изменении ситуации.
Соперничество анализируемых видов служб связано с неделимостью объектов административного управления, попытками решать проблемы, игнорируя полномочия друг друга, возлагать ответственность за неудачи и просчеты в управлении на партнера. Нередко гражданская служба стремится ослабить автономию муниципальной службы. В свою очередь, муниципальная служба теряет связь с гражданской и ее общественными целями, сосредоточиваясь на реализации корпоративных интересов.
Таким образом, в основе взаимодействия муниципальной и гражданской служб является трехуровневая организация публичной власти, осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, дуализм этого вида самоуправления, а также наличие объективных прямых и обратных связей между уровнями власти.
|
|
|
Организационные принципы взаимодействия
муниципальной и гражданской служб
«Пусковым механизмом» взаимодействия муниципальной и гражданской служб, формой их социального «притяжения» являются взаимные ожидания в продолжении подобного обмена. Гарантии взаимности содержатся в принципах, правовых нормах, т. е. оговорены заранее.
Принцип единства основных квалификационных требований, предъявляемых к гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы, и служащим, замещающим муниципальные должности муниципальной службы предполагает наличие соответствующего профессионального образования, специализации, квалификации и стажа работы служащих. Профессионализм и компетентность гражданских и муниципальных служащих являются законодательно установленным принципом государственной гражданской и муниципальной служб. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей служащие, замещающие должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы, несут юридическую ответственность.
Принцип единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям гражданской службы находит свое выражение в единстве норм, регламентирующих: поступление на службу и замещение должности (или включение в кадровый резерв), обеспечивающие реализацию прав граждан на равный доступ к службе; условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия; предельный возраст пребывания на службе соответствующего вида (он составляет 65 лет); назначение на должность, присвоение классного чина, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства прохождения службы; основания прекращения службы соответствующего вида.
Особенностью для гражданских и муниципальных служащих является общий порядок замещения должности гражданской службы и муниципальной службы. Предусмотренные Федеральным законом № 79-ФЗ процедуры замещения вакантной должности (на конкурсной основе, с жесткими условиями формирования конкурсных комиссий, с правилом опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации и т. д.) являются едиными для замещения должности как гражданской, так и муниципальной службы.
В целях наиболее полного обеспечения профессионализма и компетентности, а также для максимально эффективной реализации функций, возложенных на органы государственной власти или местного самоуправления, установлена классификация должностей гражданской службы и муниципальных должностей муниципальной службы.
В реестре муниципальных должностей муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего соответствующую выборную муниципальную должность, могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы. В этом случае должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
Принцип единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной служб. Права и обязанности гражданских и муниципальных служащих устанавливаются (и дифференцируются) в соответствии с тем кругом задач, функций и полномочий, которые возложены на институты гражданской и муниципальной служб как отдельных, самостоятельных видах публичной службы. Разница состоит лишь в том, что в одном случае речь идет об осуществлении государственной власти, в другом – местного самоуправления.
Правовое положение (статус) гражданских и муниципальных служащих в большинстве своем совпадают, в том числе в части ограничений.
Одним из важнейших требований, предъявляемых к гражданским и муниципальным служащим при поступлении на службу и ежегодно в течение всего периода осуществления соответствующих должностных полномочий, является обязанность предоставления в органы налоговой службы (гражданский служащий – представителю нанимателя) сведений о доводах и имуществе (гражданский служащий, кроме того, сообщает об обязательствах имущественного характера), принадлежащем каждому из них на праве собственности.
Единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и гражданской службы проявляется в том, что федеральным законодательством устанавливаются однотипные правила служебного поведения как для гражданского, так и для муниципального служащего.
Ограничения и обязательства проявляются в обязанностях, ограничениях и запретах при прохождении какого-либо вида службы. Необходимо отметить, что статьи Закона о муниципальной службе (ст. 12–14), регулирующие обязанности, ограничения и запреты при прохождении муниципальной службы, в основном повторяют статьи Федерального закона № 79-ФЗ (ст. 15–17 соответственно).
Принцип единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных и гражданских служащих. В соответствии с законодательством гражданские служащие в обязательном порядке проходят повышение квалификации раз в три года. В Законе о муниципальной службе профессиональной переподготовке муниципальных служащих не уделено достаточно внимания. Только в ст. 32 Закона о муниципальной службе упоминается как одно из направлений кадрового обеспечения муниципальной службы повышение квалификации муниципальных служащих. Очевидно, данный вопрос в связи со своей затратностью и частым дефицитом местных бюджетов отдан на откуп муниципальным властям. Если ввести обязательность повышения квалификации в отношении муниципальных служащих, то муниципальные органы в своем бюджете должны предусматривать и выделять на это часть средств, что часто бывает затруднительно.
Таким образом, организационными принципами взаимодействия двух форм службы являются единство основных квалификационных требований к служащим, ограничений и обязательств по службе при ее прохождении, требований к профессиональному развитию муниципальных и гражданских служащих.
Принципы обеспечения социальных гарантий
муниципальных и государственных гражданских служащих
Одной из основ взаимодействия двух форм службы является единство социальных гарантий служащими. Оно обеспечивается рядом принципов.
Принцип учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и ее стажа при исчислении стажа муниципальной службы отражает не только институциональное единство публичной службы, составной частью и самостоятельным видом которой является муниципальная служба, но непрерывный характер осуществления последней.
Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу гражданской службы государственного служащего и исчисляется в порядке и на условиях, предусмотренных для государственных гражданских служащих. Время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе.
Стаж гражданской службы и стаж муниципальной службы законодательно приравнены друг к другу. Согласно законодательству, в стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы. В стаж этой службы засчитывается служба на государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов Российской Федерации, а также должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы.
Учет стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной служб.
В соответствии с законодательством, в стаж муниципальной службы муниципального служащего включается время работы на государственных должностях, а стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего.
Время работы на муниципальных должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе. Эти правила позволяют сделать государственную и муниципальную службы более профессиональными, так как позволяют гражданину совершенствоваться в этой сфере управления.
Принцип соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и гражданских служащих обосновывает перечень гарантий, законодательно установленных в отношении должностных лиц, осуществляющих свои полномочия в рамках гражданской или муниципальной служб, в основном совпадают. Гарантии (и их соотносительность друг другу) призваны обеспечить правовую и социальную защищенность гражданских и муниципальных служащих, повысить мотивацию эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепить стабильность профессионального кадрового состава гражданской службы и муниципальной служб, соответственно.
Имеется в виду прежде всего оплата служебной деятельности гражданского или муниципального служащего. И в том, и в другом случае она производится в виде денежного содержания (вознаграждения), которое является основой стимулирования служебной деятельности и обеспечивающей служащим и их семьям необходимое качество жизни. Размеры должностных окладов (денежных вознаграждений) дифференцируются по уровням и статусу государственных и муниципальных органов. Аналогично учитываются критерии, повышающие размер денежного содержания: стаж службы, квалификационный разряд, сложность работы.
Российская Федерация и субъекты в ее составе, стремясь компенсировать ограничения, установленные в отношении гражданских и муниципальных служащих федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, гарантируют служащим комплекс экономических и социальных мер:
а) соответствующие условия труда, обеспечивающие исполнение гражданским и муниципальным служащим своих должностных обязанностей. Важным критерием в этом случае является сопоставимость показателей оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении тех или иных должностей гражданской службы и муниципальной службы;
б) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации. Одной из гарантий рассматривается своевременность и объем получаемого денежного содержания);
в) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней, нерабочих праздничных дней и ежегодных оплачиваемых, в том числе дополнительных, отпусков. Согласно законодательству, муниципальному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий муниципальных служащих федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска муниципальному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск;
г) медицинское обслуживание, включая членов семьи муниципального служащего, в том числе после его выхода на пенсию;
е) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда жизни, здоровью и имуществу в связи с исполнением муниципальным служащим должностных обязанностей;
ж) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, но наступившим в связи с исполнением служащим своих должностных обязанностей;
з) защита, включая членов семьи, в порядке, установленном законодательством, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением служащим должностных обязанностей.
Социальные гарантии гражданским и муниципальным служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. В связи с этим нормативное закрепление предоставления однотипных основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим рассматривается как единый элемент правового статуса гражданских и муниципальных служащих.
Принцип соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу и гражданскую службу, и их семей в случае потери кормильца предусматривает пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей. В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного служащего в Российской Федерации, устанавливаемые федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации. Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным нормативным правовым актом Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей гражданской службы. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного служащего по соответствующей государственной должности.
Согласно действующему законодательству ряда субъектов Российской Федерации, предусматривается ежемесячная доплата к государственной пенсии по старости или по инвалидности при наличии ограничения способности к трудовой деятельности III или II степени.
Так, в г. Москве доплата устанавливается при наличии 12,5 лет стажа муниципальной службы (государственной службы) у мужчин и 10 лет – у женщин в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и доплаты составляла 55% месячного денежного содержания муниципального служащего по последней должности муниципальной службы перед достижением пенсионного возраста или увольнением с муниципальной службы.
Помимо этого размер суммы государственной пенсии и доплаты увеличивается на 3% месячного денежного содержания муниципального служащего и соответствующей надбавки за почетное звание Российской Федерации при его наличии, за каждый полный год выслуги свыше установленной продолжительности стажа муниципальной службы (государственной службы), но сумма государственной пенсии и доплаты не может превышать 80% месячного денежного содержания муниципального служащего, учитываемого при исчислении доплаты.
Пенсионное обеспечение гражданских и муниципальных служащих за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти служащего, наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей, рассматривается федеральным законодательством в ряду единых установленных для гражданских и муниципальных служащих социальных гарантий.
И на гражданских, и на муниципальных служащих в равной мере распространяются нормы основного федерального пенсионного закона – «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
Таким образом, взаимодействие государственной и муниципальной службы направлено на формирование общих подходов к кадрам, их формированию и созданию условий деятельности.
|
|
|
