 |
Эволюция административно-территориального деления России. Основные проблемы российского административно-территориального деления и перспективы их решения.
|
|
|
|
Особенностью российской системы АТД практически с самого начала ее формирования в 18 веке было наличие элементов асимметрии.
В то время наряду с губерниями на территории Российской империи существовали также донские и яицкие казаки и Слобода Украина. При Екатерине II наблюдается значительный рост числа губерний. Далее в течение 19 века продолжается рост числа губерний, однако наряду с губерниями появляется новый тип АТЕ первого порядка – область. Наряду с базовым губернским уровнем в России выделялся особый промежуточный уровень генерал-губернаторств, объединяющих некоторые губернии и области. Впервые возникает при Екатерине II в виде наместничеств.
На уровне АТЕ второго порядка вся Россия делилась на уезды, округа и отделы. Их общее число на рубеже 19-20 вв. превосходило 800. Основной единицей являлся уезд.. Основой АТЕ третьего порядка являлась волость. Наряду с основной сеткой АТД в Российской империи параллельно использовались ведомственные сетки. В частности страна делилась на 14 военных округов, 12 судебных округов, 15 учебных округов, 9 округов министерства путей сообщений. Особую структуру АТД составляли 62 епархии Русской православной церкви.
После Февральской Октябрьской революций продолжается инерционный процесс создания новых АТЕ первого порядка. Это было связано с развитием института национально-территориальной автономии. Новыми АТЕ стали Башкирия, Татария, Якутия. Интересы более жесткого централизованного контроля над территорией потребовали укрупнения АТЕ. В результате с 1923 года советская власть экспериментирует с укрупнением сетки АТД. Прежнее деление на губернии, уезды и волости отменяется. Вместо него на уровне АТЕ первого порядка в РСФСР вводятся края и области, на уровне АТЕ второго порядка – округа и районы. В 1923-29 гг продолжается процесс объединения регионов. С 1930 г. начинается вновь процесс разукрупнения регионов и к 1937 г. сетка регионов вновь становится весьма дробной. Основными АТЕ становятся край, область и автономная республика. Округа стали основной единицей АТЕ второго порядка. Их насчитывалось к 1930 году около 246. Они в свою очередь делились на более мелкие единицы – районы. Округа были упразднены постановлением ЦИК и СНК СССР 30 июля 1930 года.
|
|
|
Уменьшенные в размерах края и области делились после 1930 г. только на районы, города регионального (краевого, областного) подчинения., которые выступали единицами АТЕ второго порядка. Своеобразным экспериментом стало введение внутренних областей в некоторых наиболее крупных АССР. АТД РСФСР в целом сформировалось в процессе разукрупнения краев и больших областей к концу 1930-х гг. После войны система АТД в РСФСР изменялась мало. После 1957 и вплоть до 1991 г. ни один регион в составе РСФСР не был создан или ликвидирован. Происходили лишь редкие статусные изменения.
Решающее влияние на формирование современной политико-административной структуры России сыграл распад СССР. Россия сохранила свою федеративную форму территориального устройства. Российский федерализм остался этническим по происхождению, когда главным признаком федеративного государства является наличие в его составе национально -территориальной автономии. Российский федерализм в отличие от советского не может считаться договорным. Скорее это конституционная федерация с элементами договорной. Российский федерализм является асимметричным.
На первом субнациональном уровне находится 8 федеральных округов, представляющих собой наиболее крупные АТ образования.
Базовым политико-административным уровнем является второй субнациональный уровень, который целесообразно именовать собственно региональным уровнем. Это уровень субъектов федерации. НА данный момент их насчитывается 83 (изначально было 89). Первый субрегионльный уровень представляет собой АТЕ первого порядка внутри субъектов федерации.
|
|
|
Это административные районы и города регионального подчинения. Второй субрегионаональный уровень – это АТЕ, на который делятся административные районы и города регионального подчинения. В первом случае – это поселения, во втором случае – это внутригородские районы.
На сегодняшний день в состав РФ входит 79 субъекта федерации, среди которых полноценных АТЕ первого порядка и 3 +1 автономных округа – АТЕ формально первого порядка, но одновременно входящие в состав краев и областей. Российское АТД отличается огромными различиями между регионами по размерам территории и численности населения. На сегодняшний день на территории РФ 21 республика, 9 краев 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область (Еврейская), 3+1 – Ханты-Мансийскйи и Ямало-Ненецкий входят в Тюменскую область и Ненецкий АО входит в состав Архангельской области - (Чукотский – вышел из состава Магаданской области еще в 1992 году и стал полноценным АТЕ первого порядка). автономных округа.
Проблемы АТД:
1. В начале 21 века в качестве основной проблемы АТД РФ стала рассматриваться дробная сетка регионов. В качестве первого из решений было принято ликвидировать автономные округа, с 2003 года начался объединительный процесс (Коми-Пермяцкий АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкейский АО, Корякский АО, Иркутский и Усть-Ордынский Бурятский АО). На официальном уровне формируется позиция в пользу слияния самых мелких регионов с более крупными и прежде всего – решения таким способом проблемы сложносоставных субъектов федерации.
1Еще одной проблемы АТД остается асимметрия российских регионов. Равноправие субъектов федерации предполагает отсутствие существенных статусных различий. В то же время реальная ситуация такова, что Россия остается де-факто асимметричной федерацией. Особый статус российских республик.
Перспективы:
|
|
|
§Равноправие субъектов федерации сочетается с фактической асимметрией, связанной с особым статусом республик и автономных округов.
§Действия, направленные на снижение асимметрии, могут иметь противоположный эффект
В начале 21 века отмечают тенденции в пользу снижения статуса субъектов федерации. Статус республик также снижается, хотя Чечня и Татарстан продолжаются оставаться со статусом «государства в государстве».
Перспектива статусных изменений может быть связана с формированием надгосударственного союза на основе бывших советских республик. Процессы постсоветской интеграции в нынешних условиях могут привести к формированию новой федерации договорного типа – теоретически, Однако при такой постановке вопроса следует ожидать того, что наиболее активные национальные республики в России поднимут вопрос о своем непосредственном членстве в таком союзе.
28. Современная территориальная организация местного самоуправления в России. Формирование органов местной власти и их полномочия. Муниципальная реформа 2003 г. в России: причины, содержание и результаты.
Под местной властью следует понимать власть на субрегионаном уровне, который можно условно называть местным уровнем власти. В российском случае – это власть на уровне населенных пунктов любого размера и масштаба (за исключением двух городов федерального значения) и районов, на которые делятся субъекты федерации. Также возможна организация местной власти на уровне внутригородских районов.
Следует различать местную власть и местное самоуправление. Местная власть не обязательно строится по принципу самоуправления, она может быть и частью государственной власти, выстроенной по вертикали. В российских условиях следует различать местную государственную власть и местное самоуправление.
Принципы организации местного самоуправления:
§Организация местного самоуправления для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения
§Территориальный формат местного самоуправления, привязаны к населенным пунктам и их объединениям
|
|
|
§Организационное отделение местного самоуправления от государственной власти.
§Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий
§ Выборность местного самоуправления
§Возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в соответствии с законом
Определение МСУ по РФ «Об общих принципах организации МСУ в РФ»: - МСУ в РФ – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ и др. ФЗ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или (и) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Формирование органов
В советский период МСУ не выделялось. Действовала единая советская система власти.
Период 1991-1993гг.
Первый закон 1991 года «О МСУ в РФ». В рамках отдельно взятых регионах была создана внутрирегиональная властная вертикаль. (вертикаль исполнительной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяла на себя местная (районная, городская) администрация. В начале 1990-х гг. еще нельзя говорить об отделении местного самоуправления от государственной власти. Тем не менее в инициативном порядке в некоторых немногочисленных населенных пунктах уже возникают выборные исполнительные органы местного самоуправления (например, Владивосток).
Переходный период 1993-1996 гг.
Новый закон 1995 года «Об общих принципах организации МСУ в РФ», который и определил общефедеральные рамки развития нового института. В сентябре 1997 года был принят закон «О финансовых основах местного самоуправления РФ». После появления необходимых законов постепенно начинают формироваться выборные исполнительные органы местного самоуправления.
3. Период 1996-2003 гг.
Был определен субъект местного самоуправления – муниципальное образование. К ним относились все поселения и районы, в границах которых были образованы органы местного самоуправления. Использование понятия «муниципальное образование» привело к тому, что понятия местный и муниципальный в России стали синонимами. Муниципальные образования стали принимать свои уставы. Регионы теперь смогли сами определять собственную модель самоуправления. Различия определялись тремя основными параметрами:
Уточнение территориального формата муниципальных образований
Количество уровней местного самоуправления
Способ формирования органов МСУ
В результате определились наиболее характерные региональные модели МСУ:
|
|
|
§ Либеральная модель – предполагала, что муниципальные образования создаются во всех АТЕ первого субрегионального уровня, то есть в городах регионального подчинения и районах. Повсеместно проводились всенародные выборы глав администрации.
§ Поселенческая модель – муниципальными образованиями являлись только населенные пункты, но не административные районы. Это позволяло сохранить в районах институт местной государственной власти, когда главы администраций назначались губернатором то есть сохранялась внутрирегиональная властная вертикаль
§ Модель ограниченной выборности – не допускались всенародные выборы глав местных администраций. Вместо этого главы местных администраций избирались представительными органами местного самоуправления или назначались этими органами по контракту. Данная модель позволяла сохранить частичный губернаторский контроль за кадровой политикой на местном уровне, поскольку непрямые выборы глав местных администраций лучше контролировались губернаторами.
§ Республиканская модель – местное самоуправление в ряде республик действовало очень ограничено. В лучшем случае проводились выборы представительных органов местного самоуправления.В реальности сохранялась внтурирегиональная властная вертикаль: все главы районных и городских администраций назначались президентами республик.
Период после 2003 г.
Закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Федеральный закон 2003 г. провел кардинальную регламентацию организации МСУ в России. Это минимизировало возможные региональные вариации по типу региональных моделей, сложившихся после принятия 1995 года.
В соответствии с принятым законом муниципальными образованиями являются:
§Поселения, которые делятся на городские и сельские
§Муниципальные районы (поселения + расположенные между ними межселенные территории)
§Городские округа
§Внутригородские территории в городах федерального значения.
ФЗ предполагает обязательное МСУ на уровне поселений. Обязательное использование поселенческой модели означает распространение двухуровневой модели МСУ на всей территории за исключением городов, получивших статус отдельных городских округов. На первом субрегиональном уровне МСУ находятся муниципальные районы, на втором – поселения. Первый уровень, представленный муниципальными образованиями, делится на муниципальные и городские районы. Практически ликвидирован институт местной государственной власти.
Городские округа – это аналог прежних городов регионального подчинения. Городскими округами в обязательном порядке являются населенные пункты, имеющие особый статус закрытых административно-территориальных образований и наукоградов.
Вопрос организации МСУ в городах федерального значения является один из самых сложных. Городские власти не были заинтересованы в развитии внутригородского МСУ, предпочитая сохранять единую, нерасчлененную власть, функционирующую по принципам властной вертикали. Действующий же закон предполагает, что создание внутригородских муниципальных образований осуществляется городскими законами с учетом мнения населения.
Региональное законодательство определяет вопросы местного значения и источники доходов местных бюджетов. На практике это позволяет властям городов федерального значения ограничивать полномочия внутригородских органов МСУ, сохраняя абсолютное доминирование общегородской государственной власти.
В результате муниципальной реформы общее количество муниципальных образований увеличилось вдвое – до 24100, в основном – за счет создания МСУ на втором субрегиональном уровне – поселений. Выборы органов власти во вновь образованных муниципальных образованиях по закону должны были пройти до 1 ноября 2005 года.
Несколько моделей формирования органов МСУ:
§Должности главы муниципального образования и главы администрации могут занимать разные люди.
§Глава представительного органа МСУ не может одновременно быть главой администрации
§Глава муниципального образования избирается на всенародных выборах или представительным органом МСУ из его состава
§Главой администрации может быть глава муниципального образования (не являющийся при этом главой представительного органа МСУ) или лицо, назначаемое по контракту.
Это обусловило наиболее типичные модели формирования местной власти:
§Выборный глава муниципального образования (он же – глава администрации)
§Глава муниципального образования – председатель представительного органа местного самоуправления (избранный народом или депутатами)
В муниципальном районе возможна ситуация непрямых выборов представительного органа МСУ: в него входят представители органов МСУ поселений. В этом случае глава представительного органа обязательно избирается депутатами.
Полномочия – вопросы местного значения
Полномочия поселений:
§Местная финансово-экономическая политика
§Инфраструктурная политика
§Социальная, жилищная, культурная политика
§Планирование и благоустройство территорий
§Местные вопросы безопасности
§Опека и попечительство (частично)
§Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения
Полномочия муниципальных районов:
§Местная финансово-экономическая политика
§Инфраструктурная политика
§Социальная, жилищная, культурная политика
§Планирование и благоустройство территорий
§Местные вопросы безопасности
§Опека и попечительство (частично)
§Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг.
Кроме того районные власти обладают полномочиями органов МСУ на межселенных территориях и в населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями. Разграничение полномочий между поселениями и муниципальными районами не является жестким и допускает случаи пересечения полномочий и совместной деятельности. Есть вопросы, решаемые только районом (муниципальная полиция, межбюджетные отношения, некоторые вопросы образования и здравоохранения) или только поселением (некоторые вопросы организации досуга, физкультуры и спорта, пожарной безопасности). Есть ситуации, когда власти района занимаются их решением для поселений, а поселения – непосредственно для населений.
|
|
|
