Право участия в референдуме

Как институт непосредственной демократии референдум должен охватывать наиболее широкие слои граждан. Поэтому при его проведении действуют общие принципы избирательного права - всеобщий, прямой и равный характер участия при тайном голосовании.
Согласно конституциям европейских государств участвовать в референдуме могут лица, наделенные активным избирательным правом. В случаях, когда условия приобретения активного избирательного права различаются в зависимости от вида представительного или иного выборного органа, общим правилом является предоставление права участия в референдуме лицам, которые имеют право избирать нижнюю палату парламента. Это обусловлено тем, что такое право распространяется на максимальное количество граждан.
Конституционные формулы по этому вопросу различны. Наиболее часто встречаются общие формулировки, согласно которым правом участия в референдуме обладают граждане, имеющие избирательное право (право голоса) - конституции Беларуси, Венгрии, Литвы, Лихтенштейна, Македонии, Польши, Словении, Хорватии.
Нередко в конституциях имеется положение, что в голосовании на референдуме участвуют "избиратели, наделенные правом голоса" (Дания, Люксембург, Украина, Швеция), или граждане, включенные в избирательные списки (Армения, Молдова). Португальская конституция содержит норму о "гражданах, зарегистрированных в качестве избирателей". Конституции Австрии, ФРГ, Ирландии, Италии фиксируют положение о предоставлении права участия в референдуме гражданам, имеющим право избирать нижнюю палату парламента: Национальный Совет (Австрия), Бундестаг (ФРГ), Палату представителей (Ирландия), Палату депутатов (Италия). В государствах с однопалатными парламентами встречаются такие же нормы (Латвия, Словакия).
Важнейшим для любого референдума является вопрос о "пороге" участия в нем граждан. Наибольший процент участия является условием максимально полного и точного выявления воли избирателей, представляющих народ как источник государственной власти.
В целом ряде государств конституционная регламентация по данному вопросу исходит из необходимости участия в референдуме большинства внесенных в избирательные списки или зарегистрированных избирателей. В этом случае референдум считается состоявшимся. В Италии, Македонии, Латвии, Польше, Португалии, Словакии, Хорватии "кворум" для проведения референдума представляет собой не менее 50% соответствующих лиц. Другие конституции оставляют вопрос о "кворуме" открытым. Так, отсутствуют предписания о нижнем пороге участия в конституциях Испании, Австрии, Дании, Ирландии.
Представляется, что с формально-юридической точки зрения порог участия в референдуме должен устанавливаться всегда и должен быть не ниже, чем 50% от общего числа граждан, обладающих избирательным правом. Это тот минимум, который необходим для обеспечения волеизъявления народа как общности граждан того или иного государства. В ином случае трудно говорить об объективном характере выраженного мнения и полноте учета интересов населения, обладающего политическими правами.
С другой стороны, в реальной государственной практике это требование может поставить под удар саму возможность наиболее активной, но в силу обстоятельств оказавшейся недостаточно многочисленной части избирательного корпуса выразить свое мнение по важным государственным вопросам.

Принятие решения

Как правило, решение считается принятым, если за него проголосовало большинство избирателей. Такой подход характерен для многих конституций, в частности, Литвы, Польши, Ирландии, Армении, Италии, Латвии, Словении, Хорватии, Эстонии. Какое большинство требуется в каждом конкретном случае, относительное или абсолютное, зависит от наличия или отсутствия условия о нижнем "пороге" участия и от того, каков этот "порог".
В европейских конституциях имеются различные формулы о большинстве. Наиболее часто встречается запись, согласно которой вопрос референдума считается решенным положительно, если за него проголосовало большинство или более половины граждан, обладающих избирательным правом, при условии, что в голосовании приняло участие большинство или более половины избирателей. Так, в Словакии результаты референдума считаются действительными, если в нем участвовало более половины избирателей, имеющих право участвовать в голосовании, и если решение было принято большинством более половины голосов участвовавших в референдуме (ст. 98).
Если порог участия не определен и речь идет об относительном большинстве, то может устанавливаться определенный минимум голосов для достижения такого большинства. Так, согласно Основному Закону Германии, для положительного решения вопроса необходимо большинство поданных голосов, составляющее не менее четверти голосов избирателей, пользующихся правом выборов в Бундестаг. В Армении вынесенный на референдум проект считается принятым, если за него проголосовало более половины участников голосования, но не менее, чем одна треть граждан, включенных в избирательные списки (ст. 113).
В датской, ирландской и шведской конституциях содержатся формулы определения итогов референдума на базе "отрицательных" голосов. В Дании вынесенный на референдум акт считается отклоненным большинством голосов избирателей, участвующих в голосовании, при условии, что "не менее 30% от общего числа избирателей с правом голоса голосуют против" (разд. 42 (5)). В Ирландии рассматривается в качестве отклоненного предложение референдума (исключая референдум о конституционных поправках), если большинство, но не менее, чем 33 и она треть процента голосов зарегистрированных избирателей, было подано против (ст. 47). В Швеции проект считается отклоненным, если большинство участвующих в голосовании выскажутся против и это число составит более половины избирателей, голоса которых признаны действительными.
Чем важнее вопрос, выносимый на референдум, тем больше вероятность установления требования не просто абсолютного, но квалифицированного большинства. Так, положение ст. 1 Конституции Литвы о том, что она является независимой демократической республикой, может быть изменено референдумом, если за это выскажется не менее трех четвертых граждан Литвы, обладающих избирательным правом (ст. 148). Большинство в две трети голосов требуется согласно Основному Закону ФРГ для изменения границ отдельных земель (ст. 29.3).
Представляется, что можно считать соответствующей демократическим принципам волеизъявления граждан на референдуме норму, которая устанавливает необходимое для принятия решения большинство на уровне не ниже, чем 50% + 1 голос от общего числа граждан, обладающих избирательным правом при условии, что в голосовании приняло участие большинство таких избирателей. Что касается федеративного государства, то здесь, кроме того, необходимо, чтобы в общегосударственном референдуме участвовали на равных условиях все субъекты федерации.

Предмет референдума

Для правовой характеристики референдума существенное значение представляет круг вопросов, которые на него выносятся. С формальной точки зрения в связи с тем, что референдум является формой прямой демократии, непосредственным народным волеизъявлением, на него могут выноситься любые важные темы государственной жизни. Однако на практике это не так.
Вопросы, по которым согласно европейским конституциям возможно проведение референдума, могут быть сгруппированы следующим образом.
Первая, наиболее распространенная группа вопросов, касается принятия или полного либо частичного пересмотра конституции и актов парламента. Это:
- принятие нового Основного закона;
- полный или частичный пересмотр Основного закона;
- принятие законодательного акта;
- изменение либо отмена законодательного акта.
Вторая группа вопросов (встречающаяся в конституциях редко) - о доверии органу или должностному лицу. Например, по Конституции Лихтенштейна 1921 г. 1500 граждан с правом голоса или четыре общины могут потребовать проведения референдума по поводу роспуска Ландтага (ст. 48). В Австрии предусматривается отстранение от должности Президента путем народного голосования по требованию Федерального Собрания, основанному на решении Национального Совета. В случае отрицательного голосования Президент считается вновь избранным, а Национальный Совет распускается (ст. 60 п. 6). Подобные вопросы в качестве предмета референдума представляют собой скорее исключение, чем правило.
Третья разновидность вопросов, выносимых на референдум, связана с разрешением разногласий между конституционными органами власти. Так, по Конституции Швейцарии в случае, когда между палатами парламента существуют расхождения по вопросу о полном пересмотре Конституции, вопрос выносится на референдум (ст. 193).
Чаще, однако, конфликты возникают между парламентом и правительством или президентом. Достаточно вспомнить нередко упоминаемую в литературе ситуацию 1962 г. во Франции, когда Шарль де Голль, вынося на референдум проект изменений ст. 6 и 7 Конституции и столкнувшись с противодействием Парламента, распустил его и получил необходимое большинство на референдуме*(78).
Наконец, четвертая группа - это важные международно-правовые вопросы, в частности: утверждение международно-правовых договоров, существенно затрагивающих основные права граждан; вступление в международные организации (как правило, наднационального характера); определение принадлежности той или иной территории к определенному государству. В качестве иллюстрации достаточно вспомнить о референдумах 70-х годов XX столетия об отношении к Общему рынку, референдумах последнего десятилетия о возможности присоединения к Европейскому Сообществу новых членов.
Как видно из сказанного, в предмет референдума включаются главным образом вопросы конституционного и законодательного регулирования, относящиеся к компетенции высшего представительного органа. Однако из этого круга имеются исключения.
Большинство конституций содержат перечни вопросов, по которым референдум проводиться не должен, то есть устанавливают изъятия из того множества тем, которые, с теоретической точки зрения, могут возникать в процессе реализации народного суверенитета. Таким образом, устанавливаются пределы применения этого института непосредственной демократии. Наиболее часто среди таких вопросов упоминаются: территориальная целостность и изменение государственных границ; объявление войны и мира; применение вооруженных сил; основные права и свободы граждан; принятие, изменение и отмена определенных международно-правовых обязательств; бюджет и его исполнение; налоги и сборы; дополнительные ассигнования; финансовые обязательства; введение и отмена чрезвычайного положения; амнистия, государственная служба.
Введение перечисленных ограничений связано, по нашему мнению, с тем, что указанные вопросы требуют либо быстрого оперативного профессионального вмешательства (применение вооруженных сил, введение чрезвычайного положения), либо специализированного профессионального решения, которое должно быть разработано в установленные конституцией сроки специалистами соответствующей квалификации и одобрено высшим представительным органом государственной власти (принятие бюджета, изменение государственных границ). Вместе с тем представляется совершенно неоправданным исключение из предмета референдума такого вопроса, как основные права и свободы граждан, поскольку это противоречит самой природе референдума как демократического института установления воли большинства по наиболее важным вопросам жизни общества и государства.
Применительно к предмету референдума устанавливаются также ограничения, касающиеся повторного голосования по тому же вопросу. Как правило, между двумя голосованиями по одному и тому же вопросу должен пройти определенный срок (пять лет в Италии, три года - в Словакии, Албании, два года - в Венгрии, один год - в Эстонии).
В Португалии предусматривается, что вопросы, получившие отрицательный ответ на референдуме, не могут вновь выдвигаться в течение той же сессии законодательного органа, за исключением случая выборов нового его состава или периода до отставки правительства.
Таким образом, представляется желательным, чтобы предметом референдума являлись не любые, а только те важные вопросы государственной жизни, которые относятся к сфере компетенции парламента, но не требуют специальных знаний. Это обусловлено тем обстоятельством, что во всех современных европейских государствах референдум применяется как элемент смешанной демократии, когда прямое участие граждан в принятии решений сочетается с деятельностью представительных учреждений на разных ее стадиях и дополняет ее.
Кроме того, как справедливо отмечает В.В. Маклаков, непосредственное участие граждан в государственной жизни не должно затрагивать сферу исполнительной и судебной власти*(79). Такое вмешательство может негативно отразиться на их стабильном функционировании.
Следовательно, в идеале для сбалансированного применения институтов непосредственной и представительной демократии необходимо использование в государственно-правовом механизме: а) представительных органов для принятия решений, требующих взвешенной профессиональной проработки специалистами соответствующей квалификации, и б) референдума для принятия важных решений, не требующих специальных знаний, но отражающих мнение большинства населения, либо для одобрения важнейших государственных актов, например конституции, подготовленных парламентом, специальным учредительным органом и т.п.