 |
Глава 8. Местное самоуправление
|
|
|
|
Глава 8. Местное самоуправление
Статья 130
1. Часть 1 комментируемой статьи развивает положения о местном самоуправлении как форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 12). В данном случае определяется его социальное назначение - обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В этой характеристике местного самоуправления обращается внимание на ряд важных моментов. Первое: назван субъект местного самоуправления - население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 3 ФЗ от 6 октября 2003 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822). Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке (ст. 46), в том числе посредством конституционного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374).
|
|
|
Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления - " вопросы местного значения", представляющие собой вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абз. 10 п. 1 ст. 2 указанного Закона от 6 октября 2003 г. ). В их перечень Конституция включает жилищное строительство и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение (ст. 41) и образование (ст. 43), управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка и др. (ст. 131, 132). Упомянутый ФЗ устанавливает самостоятельные перечни вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования: поселения, муниципального района, городского округа (ст. 14-16). Этот перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1 ст. 18). Названный ФЗ отдельно выделяет вопросы местного значения межпоселенческого характера, под которыми понимается часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с данным Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно (абз. 11 п. 1 ст. 2).
|
|
|
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов ФЗ от 6 октября 2003 г. наделяет соответствующими полномочиями: принимать устав муниципального образования, издавать муниципальные правовые акты; создавать муниципальные предприятия и учреждения, устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если иное не предусмотрено федеральными законами), обеспечивать подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата и в других случаях, принимать и организовывать выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, учреждать печатное средство массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации, осуществлять международные и внешнеэкономические связи и иные полномочия в соответствии с названным ФЗ и уставами муниципальных образований.
Из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции, подчеркивает Конституционный Суд, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти (постановления от 24 января 1997 г. N 1-П//СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 78; от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532; от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).
Расходы на решение вопросов местного значения финансируются исключительно из местных бюджетов (ст. 87 БК РФ от 31 июля 1998 г. ).
Третье: установлена экономическая основа местного самоуправления с наделением населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции).
Под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ч. 1 ст. 209, ч. 1 ст. 215 части первой ГК РФ). При этом в собственности данных образований может находиться имущество, предназначенное для: решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п. 1 ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ), а также иное имущество, состав которого различается в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ).
|
|
|
Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью относятся к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют эти правомочия от имени муниципального образования. Названные органы вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки с этим имуществом.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом данные органы определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
|
|
|
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 113-115, 120, 125, 215 ГК.
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. В муниципальную собственность могут быть переданы объекты федеральной собственности и собственности субъектов РФ (ст. 215 ГК).
Конституционный Суд, касаясь вопросов муниципальной собственности, определил:
- конституционные полномочия местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью не предполагают обязательного наличия у органов местного самоуправления особых нормотворческих полномочий (Постановление от 3 ноября 1998 г. N 25-П//СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5603);
- федеральный закон не предусматривает нормативного регулирования стоимости выкупаемого арендаторами муниципального имущества, а потому муниципальное образование вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества (Определение от 15 июня 1999 г. N 64-О//СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169);
- из положений Конституции (ст. 8, 34, 35, 55 (ч. 3), 130, 132 и 133) о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Федерации и муниципальных образований могут быть ограничены лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т. е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (Постановление от 22 ноября 2000 г. N 14-П//СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4861);
- возложение обязанности на органы местного самоуправления по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы (равно как и судей, прокуроров, следователей, сотрудников милиции) жилой площадью предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникших при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления (определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О // ВКС РФ. 2003. N 5; от 12 мая 2003 г. N 167-О; от 8 июля 2004 г. N 303-О//ВКС РФ. 2005. N 1; от 15 февраля 2005 г. N 58-О);
- перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в соответствии с федеральным законом не может рассматриваться как исчерпывающий (Определение от 2 ноября 2006 г. N 540-О//ВКС РФ. 2007. N 2);
|
|
|
- безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Федерации предполагает согласованные действия всех собственников. Во всяком случае, необходимо волеизъявление органа местного самоуправления на такую передачу, и органы государственной власти не могут действовать в одностороннем порядке (Определение от 7 декабря 2006 г. N 542-О//СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260).
Четвертое: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность - определяющая черта местного самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий; производна от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования местного самоуправления; корреспондирует ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; получает конкретное правовое выражение и гарантируется (см. комм. к ст. 12). Данное положение Конституции согласуется с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г., в которой сказано: органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (п. 2 ст. 4).
2. Часть 2 комментируемой статьи раскрывает организационный механизм функционирования местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы прямого волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция ставит референдум. Местный референдум, согласно ФЗ от 12 июня 2002 г. " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253), определяется как форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме; данный референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, настоящим ФЗ, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (п. 53, 54 ст. 2). Этим же ФЗ устанавливаются общие правила, касающиеся данного референдума (ст. 3-6, 12-15 и др. ), согласно которым:
- гражданин участвует в референдуме свободно и добровольно, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании;
- на референдум могут быть вынесены вопросы только местного значения; законами и уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум; вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод, противоречить законодательству; вопросы референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась множественность толкования, т. е. на него можно дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Иные ограничения для вопросов, выносимых на референдум, не допускаются;
- референдум не назначается и не проводится в условиях военного и чрезвычайного положения. Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится (но не свыше двух лет со дня официального опубликования результатов референдума). Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесена на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу;
- голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Решение о назначении референдума подлежит опубликованию не менее чем за 45 дней до дня голосования; переносы голосования допустимы не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования.
ФЗ от 6 октября 2003 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22) дополняет общие положения о местном референдуме, определяя инициаторов референдума (ими могут быть граждане, их объединения и представительный орган муниципального образования), условия назначения референдума по инициативе граждан, обязанности представительного органа по организации и проведению референдума, юридическое значение принятого на референдуме решения и возможности его судебного обжалования.
Рассматривая референдум как важный институт в системе местного самоуправления, нужно иметь в виду, что он не может выступать в качестве альтернативы представительным органам и им не следует злоупотреблять для подрыва их легитимности; референдум не должен использоваться в обход принципа верховенства права. Подобные положения фиксируются в Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1704 (2005) от 29 апреля 2005 г., а также находят отражение в Постановлении Конституционного Суда от 21 марта 2007 г. N 3-П (СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741).
Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им необходимую демократическую легитимацию.
Конституция закрепляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются этих прав (см. комм. к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются в ФЗ " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который распространяется в том числе на выборы органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 1), а также в ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 20, 58) и ФЗ от 26 ноября 1996 г. " Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497), действующим в субъектах Федерации, не осуществивших соответствующее законодательное регулирование. Федеральное законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки для демократической однородности выборов, в том числе в системе местного самоуправления. При этом, согласно ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции, названные федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы упомянутых федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их прав на местное самоуправление (Постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532).
Законом субъекта Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. При этом под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические, финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению и защищают избирательные права граждан.
Рассматриваемая часть статьи предусматривает, что граждане осуществляют местное самоуправление также путем " других форм прямого волеизъявления". К таковым ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит:
голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 24). Конституционный Суд, затрагивая данный вопрос в ряде своих постановлений (от 24 декабря 1996 г. N 21-П//СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348; от 10 июня 1998 г. N 17-П//СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002; от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374), сформировал следующие правовые позиции: отзыв не должен искажать смысл выборов; недопустима облегченная процедура отзыва, должны устанавливаться гарантии от злоупотребления ею; за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым избираемое лицо было избрано; защита прав отзываемого лица должна состоять не только в возможности быть восстановленным в должности, но и в возмещении причиненного вреда;
- голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 3-6 ст. 24);
- сход граждан (ст. 25);
- правотворческую инициативу граждан (ст. 26);
- территориальное общественное самоуправление (ст. 27);
- публичные слушания (ст. 28);
- собрание граждан (ст. 29);
- конференцию граждан (собрание делегатов) (ст. 30);
- опрос граждан (ст. 31);
- обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32), которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные ФЗ от 2 мая 2006 г. " О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060);
- другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении (ст. 33). Они допускаются при условии, что соответствующие формы не противоречат Конституции, законодательству и основаны на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать непосредственному осуществлению населением местного самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется гражданами через соответствующие органы местного самоуправления. Это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абз. 12 п. 1 ст. 2 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления). Именно через них главным образом реализуется право граждан на осуществление местного самоуправления. Согласно Конституции, такие органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Вместе с тем закон может наделить их отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции). При этом, как определила Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям (п. 5 ст. 4).
ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления к органам местного самоуправления относит представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования (п. 1 ст. 34). Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением отдельных случаев, связанных с малочисленностью данного поселения (п. 2 ст. 34), что, несомненно, ограничивает местное творчество при выборе моделей организации муниципальной власти.
Порядок формирования, полномочия, сроки полномочий, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Наименования представительных и иных обязательных органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Конституционный Суд в ряде своих решений затрагивал вопросы, связанные с характеристикой тех или иных сторон органов местного самоуправления. В частности, он обращал внимание на следующее:
- понятия " органы местного самоуправления" и " должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления (Определение от 26 сентября 1996 г. N 92-О);
- государственная, как и муниципальная, служба в силу своего публично-правового характера сопряжены с требованиями недопустимости ее совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью (Определение от 14 января 1999 г. N 23-О//ВКС РФ, 1999. N 2);
- федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и об увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих (Определение от 8 февраля 2001 г. N 45-О);
- местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Норма п. 1 ст. 16 ФЗ от 28 августа 1995 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования - выборного должностного лица (как и норма п. 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов Федерации, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваемые нормы имеют лишь диспозитивный характер, а потому они не вправе вторгаться в эту сферу самостоятельного решения вопросов местными сообществами, как это гарантировано Конституцией (Определение от 21 февраля 2002 г. N 26-О//ВКС РФ. 2002. N 4).
На дальнейшее развитие института местного самоуправления, совершенствование законодательства о нем обращалось особое внимание в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. В Послании указывается, что представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов; наделение этих органов столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы. Нужно, чтобы они избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей - правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. Большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо, хотя их право выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом. Это положение закона должно стать действенным.
|
|
|
