Формирование и развитие региональной политики ЕС.

Хронологию развития региональной политики ЕС Европейская комиссия разделяет условно на несколько этапов, положив в основу ключевые даты относительно создания, расширения ЕС и введения в действие финансовых инструментов для обеспечения реализации основных концепций региональной политики ЕС, а именно:

І этап – 1957 – 1987 гг. Римский Договор; создание единого рынка; расширение ЕС (присоединение в 1973 г. к Сообществу Великобритании, Дании, Ирландии, Греции (1981 г.), Испании (1986 г.), Португалии (1986 г.)); создание Европейского социального фонда (1958 г.), Европейского фонда сельскохозяйственного управления и гаран­тий (1962 г.), Фонда европейского регионального развития (1975 г.).

ІІ этап – 1988 - 1993 гг. Маастрихтский Договор; создание Фонда сплочения (1993 г.) и Финансового инструмента регулирова­ния рыболовства (1993 г.).

ІІІ этап – 1994 - 1999 гг. последующее расширение ЕС (присоединение в 1995 г. Австрии, Финляндии, Швеции; принятие Европейским Советом Берлинского соглашения по «Повестке дня - 2000», регламентирующего подготовку для проведения последующего расширения ЕС на восток (1999 г.);

ІV этап – 2000 – 2006 гг. Ниццкий Договор; последующее расширение ЕС (присоединение в 2004 г. стран Центрально-Восточной Европы);

V этап – 2007 – 2013 гг. Лиссабонский Договор; последующее расширение ЕС (присоединение в 2007 г. Болгарии, Румынии).

Итак, формирование региональной политики ЕС началось с постановки и постепенным воплощением в жизнь одной из основных задач Римского Договора (1957г.) относительно «гармонизированного развития экономической деятельности» стран-членов Сообщества, сформулированной в преамбуле Римского Договора: «Европейская интеграция должна объединить на­циональные хозяйства и обеспечить их гармоничное развитие при сокращении экономи­ческих контрастов между отдельными территориями». В реальности, на тот момент только Италия была по-настоящему заинтересована в про­ведении общей региональной политики Сообщества по причине низкого уровня развития южных районов страны. В основном речь шла лишь о региональных аспектах общей социальной и общей аграрной политики: так, с 1958 г. Европейский социальный фонд (ЕСФ) проводил меро­приятия по борьбе с безработицей, а в 1962 г. для содействия улучшению хозяйствен­ной структуры аграрных районов был создан Европейский фонд сельскохозяйственного управления и гарантий. Кроме того, созданный в этот же период Европейский инвестиционный банк содействовал региональному развитию, осуществляя капиталовложения в районы со специализацией на сельском хозяйстве, угледобыче или черной металлургии. Лишь когда встал вопрос о переходе от таможенного союза к более глубокой экономической интеграции, заметно повысилась актуальность задачи полноценного включения в формирующийся общий рынок всей территории ЕС, в том числе выявившейся группы регионов, не способных развиваться только с опорой на собственные силы. Без проведения масштабной регио­нальной политики разрыв между регионами по мере приближения к экономическому и ва­лютному союзу усиливался, так как наиболее конкурентоспособные районы гораздо результативнее осваивали преимущества интеграции. Кроме того, в 70-е годы под воздействием миро­вого экономического кризиса обострились проблемы старопромышленных районов, пре­вратившихся из локомотивов послевоенной экономики в депрессивные территории^[2].

Количество государств-членов, проявляющих больший интерес к наднацио­нальной региональной политике, возрастало по мере появления новых членов, особенно в 80-е годы после присоединения экономически менее развитых стран Южной Европы.

Первым действенным инструментом наднациональной региональной политики ЕС стал Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), созданный решением 1972 г. (одновременно с Комитетом по региональной политике) преимущественно по инициативе присоединявшейся к Сообществу Великобритании, имевшей большие тра­диции проведения национальной региональной политики. На первый период деятельно­сти ЕФРР (1975-1977 гг.) были предусмотрены ассигнования в размере, эквивалентном 1,4 млрд. ЭКЮ, что составляло 4% расходов общего бюджета Сообщества. На террито­рии районов, признанных проблемными в рамках национальной региональной политики 9 стран-членов ЕС, реализовывались три основные задачи: 1) поддержка инвестиций малых предприятий, создающих не менее 10 рабочих мест (до 20% объема инвестиций, но не больше 1/2 помощи, оказываемой данному проекту национальным правительст­вом); 2) капиталовложения в инфраструктуру, связанную с их деятельностью; 3) инве­стиции в инфраструктуру горных районов с сельскохозяйственной специализацией (по­лучавших помощь также по линии общей аграрной политики ЕС, которая долгое время оставалась ключевым направлением наднациональной политики). Существовали жест­кие квоты для всех стран-членов (которые, однако, регулярно пересматривались). В ре­зультате основную часть помощи получали проблемные районы Италии, Франции, Ве­ликобритании и Ирландии, а с 1981 г. также вступившей в ЕС Греции. С 1979 г. 5% средств ЕФРР представляли собой неквотированное финансирование, позволявшее ЕС выделять помощь любому региону в виде специальных мер или программ. В 1984 г. кво­ты были заменены на гибкую схему распределения средств - «вилку» индикативных сумм, предусматривавшую гарантированный минимум для каждой страны при своевре­менном представлении правильно заполненных заявок (причем неиспользованный ос­таток переносился на следующий год) и максимум, который можно получить на конкурс­ной основе в зависимости от приоритетов ЕС. Кроме того, в 1981-1989 гг. отдельной статьей финансировалась поддержка регионов Франции и Италии, пострадавших от вступления в ЕС Испании и Португалии. Начали реализовываться также межгосударст­венные отраслевые программы - с 1987 г. «Стар» (создание в депрессивных районах систем коммуникаций) и «Валорен» (освоение энергетического потенциала отсталых территорий), с 1988 г. «Ренаваль» (подъем районов с традиционным судостроением) и «Резидер» (структурная переориентация регионов с развитой черной металлургией)^[3].

Поворотным моментом для региональной политики ЕС стало вступление в Сооб­щество Испании и Португалии с огромными территориями невысокого уровня социаль­но-экономического развития и дальнейшее углубление интеграции, выразившееся в принятии Единого европейского акта в 1986 г. В конце 80-х годов была проведена ре­форма структурных фондов ЕС (включая принципы их координации с Европейским ин­вестиционным банком), детально разработан механизм реализации и инструментарий региональной политики, уточнены ее цели и задачи. По сути, на уровне ЕС стало осуще­ствляться самостоятельное регулирование территориального развития - координируе­мое с государствами-членами, но не подчиняющееся, в отличие от предыдущего этапа, только логике реализации их политики. Соответственно выросли и объемы финансиро­вания наднациональной региональной политики. В период 1989-1993 гг. на ее нужды фондами ЕС ежегодно выделялось в среднем по 14 млрд. ЭКЮ, то есть объем финан­сирования стал в 30 раз больше, чем за 15 лет до того. При этом удельный вес ассигно­ваний на региональную политику в расходах общего бюджета ЕС достиг уже 20%.

Дальнейшее развитие интеграции не изменило базовой цели региональной поли­тики ЕС, состоящей в сокращении разрыва между регионами в уровне развития с целью усиления экономического и социального сплочения Сообщества. Вместе с тем создание в 1993 г. на базе Европейских сообществ Евросоюза, а также присоединение в 1995 г. высокоразвитых Швеции, Финляндии и Австрии, а затем в 2004 и 2007 гг. значительно менее благополучных государств способствовали ощутимой трансформации наднацио­нального регулирования территориального развития в ЕС в сторону большей прозрач­ности его механизмов. Произошло немало изменений и конкретных деталей реализации региональной политики в ЕС, включая переход на принцип многолетних финансовых перспектив. При этом объемы финансирования наднациональной региональной полити­ки заметно выросли, что привело к увеличению ее доли в общем бюджете ЕС. Так, в 1994-1999 гг. ежегодные ассигнования фондов ЕС на региональную политику достигли 32 млрд. ЭКЮ, в 2000-2006 гг. они выросли почти до 38 млрд. евро (с учетом помощи странам-кандидатам, вступившим затем в ЕС), а в 2007-2013 гг. составят около 50 млрд. евро. Удельный вес в общем бюджете ЕС в период 1994-1999 гг. равнялся 30%, а для каждой следующей 7-летней финансовой перспективы возрастал на 3 проц. пункта⁴.

Отличительной чертой V этапа развития региональной политики ЕС стало нацеливание ее основных задач на воплощение в жизнь Лиссабонской стратегии, которая базируется на принципах, способствующих дальнейшей региональной конвергенции стран-членов ЕС и оптимизации финансовых инструментов, которые являются основными средствами достижения трех основных целей реализации Политики сплочения ЕС.

В 2007-2013 гг. в рамках региональной политики ЕС (политики сплочения) плани­руется выделить 347,4 млрд. евро (в ценах 2007 г., тогда как в ценах 2004 г. показатель равен 308 млрд.). Из этих средств 81,5% пойдет на мероприятия цели «конвергенция» (57,5% - в регионы с ВВП на душу населения меньше 75% от среднего по ЕС; 4% - в регионы Phasing-out, где введен переходный режим из-за статистического эффекта расширения ЕС; 20% - дополнительно для ареала действия Фонда сплоче­ния). Доля ассигнований на цель «региональная конкурентоспособность и занятость» составит 16%, причем 3,4% приходится на регионы, до 2007 г. относившиеся к переход­ному режиму ареала «цели 1» (теперь это режим Phasing-in). Удельный вес цели «евро­пейское территориальное сотрудничество» достигнет 2,5% (1,8% - трансграничное, а 0,5% - транснациональное сотрудничество, еще по 0,1% - межрегиональная / сетевая кооперация и инициатива «Мир» для Северной Ирландии)^[4]. Финансирование политики сплочения осуществляется в рамках нескольких сотен операционных программ, объе­диняющих 2 млн. проектов разной направленности. Однако не менее 60% средств в рамках мероприятий цели «конвергенция» и 75% - цели «регио­нальная конкурентоспособность и занятость» должно соответствовать установленным документами ЕС приоритетам, отвечающим задачам Лиссабонской стратегии (содействие инновациям и информа­ционному обществу, совершенствование инфраструктуры, улучшение человеческого капитала и др.). Фактическое выделение средств происходит в три этапа - небольшие авансовые платежи, ассигнования в процессе реа­лизации проекта и подводящие баланс завершающие платежи на основе представлен­ных на уровень ЕС документов о расходах (принимаются до конца 2015 г., то есть в те­чение 2 лет по завершении 7-летней перспективы). Ведущими получателями помощи ЕС станут регионы Польши, которая заметно опережает другие страны.

Содержание и критерии цели «конвергенция» подразумевает перераспределение финансирования в пользу «новых» стран-членов из ЦВЕ. В период 2007-2013 гг. к ареалу цели отнесены территории, на которых проживает чуть больше 1/3 всего населения ЕС. Расчет ВВП проводился по данным 2000-2002 гг. в границах ЕС-25. Распределение ассигнований между регионами происходит по сложной схеме и зависит главным образом от численности их населения и степени отставания по ВВП на душу населения от среднего по ЕС уровня. Дополни­тельно учитываются ВНД на душу населения стран, где находятся данные регионы (вы­делено три группы: ниже 82%, 82-99% и выше 99% от среднего по ЕС), и безработица.

Третья цель - «европейское территориальное сотрудничество» - хотя и привлекает наименьшее финансирование, является единственной целью, реализуемой во всех странах ЕС. Размер ассигнований зависит преимущественно от численности населения регионов, участвующих в программах сотрудничества. В целом было решено установить предел ежегодно выделяемых средств для «новых» стран ЕС в размере 4% от национальных ВВП из соображений о низкой погло­щающей способности их финансовых систем. Такой объем помощи может принять стра­на без значительного увеличения инфляции и существенного давления на госбюджет.