 |
КИМ 37(2) Инкорпорация и кодификация
|
|
|
|
Инкорпорация является наиболее простым и распространенным видом систематизации правовых актов.
Инкорпорация - это такой процесс объединения правового материала, при котором он полностью или частично размещается в разного рода сборниках в определенном порядке.
Инкорпорация не вносит изменений содержательного характера и ограничивается лишь внешней обработкой законодательного материала. Допускаются лишь изменения внешнего редакционного или технического характера (например, исправление типографских ошибок в законодательном тексте, исключение правовых актов или их частей, формально отмененных последующим законодательством, опущение подписей под законодательными актами). Инкорпорация может проводиться по различным субъективным критериям: например, в хронологическом порядке, когда акты располагаются соответственно времени их принятия; по субъектам, когда акты располагаются соответственно государственным органам их принявшим (органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления); в соответствии со сферами общественной жизни -промышленность культура, здравоохранение, банковское дело и т.д.
Инкорпорация является средством «уплотнения» законодательства в том смысле, что позволяет не учитывать официально отмененные акты, опускать устаревшие преамбулы, исключать повторения актов.
Вопросами инкорпорации могут занимать государственные органы, общественные организации, физические и юридические лица. Отсюда различают официальную, официозную (полуофициальную) инкорпорацию. Инкорпорация может охватывать все законодательство по данному предмету правового регулирования, тогда она называется генеральной, если же инкорпорация относится лишь к его части, то называется частной.
|
|
|
Официальная инкорпорация предполагает утверждение унифицированных собраний и сборников инкорпорированных актов органами, издавшими эти акты. По своей природе акт официальной инкорпорации - это способ опубликования и переиздания действующих нормативных актов, и следовательно она является официальным источником законодательства.
Полномочия инкорпоратора при такой форме систематизации разнообразны. Они обусловлены, во-первых, пределами правотворческих возможностей указанного органа и границами подведомственной ему территории, во-вторых, юридической силой актов, включаемых в сборник, и пространством их действия. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что решение всех вопросов, затронутых в инкорпоративных документах, должно быть входить в компетенцию соответствующего органа, а его акты обладать равной или большей юридической силой по сравнению с теми, которые помещены в сборнике. Только при соблюдении этих условий инкорпоратор вправе вносить в ранее принятые акты изменения, вызванные новыми условиями жизни.
Если же инкорпоратор не в состоянии осуществить подобные задачи, то он вправе обратиться с предложением не сей счет в соответствующие правотворческие органы. Значит, потребность в официальной инкорпорации выражается в том, чтобы правоприменитель мог правильно и оперативно ориентироваться в нормативном материале, быстро отыскивать интересующий его документ, но при этом, быть уверенным в его юридической точности.
Функция официальной инкорпорации заключается в следующем: не изменяя содержания правового регулирования, привести действующие нормативные акты в строгую систему. По своей юридической природе акт официальной инкорпорации представляет такой специфический правовой акт, который является способом опубликования и переобпубликования действующих нормативных актов, притом в обработанном и упорядоченном виде. Это, следовательно, санкционированный компетентным правотворческим органом официальный источник законодательства, форма упорядоченного бытия действующих нормативных актов.
|
|
|
Существуют два основных вида официальной инкорпорации: хронологическая и предметная (систематическая).
Хронологическая инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок, в процессе их официального опубликования. Примером ранее могли служить «Собрания актов Президента и правительства Российской Федерации». Нормативные акты в этих изданиях размещались в хронологическом порядке с годовой нумерацией выпусков и статей.
Специальными актами официальной инкорпорации являются хронологические собрания. Хронологические собрания составляются в первой стадии работы по инкорпорации законодательства, главную задачу которой составляют отбор актов, подлежащих систематизации, и их первичная обработка. Они служат базой для дальнейшей систематизации законодательства. Изучению подвергаются многие тысячи актов, и каждый должен получить оценку. Каждый изучаемый акт регистрируется в специальной учетной ведомости с указанием того, какое принято по нему решение: включать или не включать его в сборник.
Одной из важнейших задач систематизации законодательства является освобождение законодательных материалов от актов и отдельных норм, которые, хотя формально не отменены, но фактически утратили свое значение в связи с последующим законодательством.
В результате отбора и анализа материалов одна их часть включается в хронологические собрание, а другая в перечни актов, подлежащих признанию утратившими силу, которые представляются на утверждение в установленном порядке.
Отобранные для включения и хронологическое собрание акты подвергаются определенной обработке. Прежде всего, в соответствии с общими принципами отбора актов, подлежащих систематизации, производится отбор и обработка статей, пунктов и других частей актов, помещенных в собрание.
Акты располагаются в собрании по датам их утверждения, утвержденные в один день - в порядке их номеров или номеров статей, по которыми они опубликованы.
|
|
|
Хронологическое собрание снабжается алфавитно-предметным каталогом, который связывает изданные в разное время акты по одним и тем же вопросам, дает возможность лицам, пользующимся собранием, найти интересующие их материалы.
Предметная инкорпорация - это более сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома собрания действующих нормативных актов, расположенных по предметному принципу со строгой тематической направленностью. Например, объединение нормативных актов, регулирующих государственное устройство, административную ответственность, отношения в то или иной области.
В литературе наряду с официальной и неофициальной выделяется официозная (полуофициальная) инкорпорация, которая представляет собой подготовку и издание сборников без санкции правотворческих органов. Официозные инкорпоративные сборники по своей природе ближе к сборникам неофициальной инкорпорации.
Кодификация - наиболее сложная и совершенная форма систематизации. Она представляет собой такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путем исключения повторения, противоречий, восполняет пробелы, преобразование характера и направленности материала. Тем самым в максимальной мере обеспечивается внутренняя согласованность, целостность, системность и полнота правового регулирования соответствующих общественных отношений. Кодификация является тем же самым законотворчеством, но в отличие от текущего законотворчества, создающего отдельные законодательные акты по тем или иным проблемам, кодификация упорядочивает значительную часть уже существующего и действующего законодательства, как правило, его дополняя, преобразуя. В результате кодификации создаются крупные сводные законодательные акты, регулирующие законодательную область общественных отношений.
Главная особенность кодификации (как способа систематизации) состоит в том, что здесь упорядочение нормативного материала достигается в рамках особого, наиболее высокого вида правотворчества - системного правотворчества.
|
|
|
Предметом упорядочения при кодификации являются не нормативные акты, а непосредственно юридические нормы. Поэтому при определенных условиях кодификационный акт может быть издан, так сказать на чистом листе, то есть при отсутствии ранее изданных многочисленных актов или с такими существенными нововведениями, что он значительно отличается от них.
Функции кодификации далеко выходят за границы систематизации. Это вообще главный, органичный для высокосовершенной нормативной законодательной системы путь развития права, повышения его уровня культуры и эффективности. При помощи кодификации право достигает новых ступеней совершенства.
Формами кодификации законодательства являются кодексы, уставы, положения.
В отличие от инкорпорации, в основу которой положен произвольно избранный критерий расположения законодательного материала (в зависимости от её цели и назначения), менее всего связанного с системой права, кодификация обычно основывается на системе права, хотя полностью с ней может и не совпадать. То есть, на практике нередко возникает потребность создания так называемых комплексных кодифицированных сборников, смысл которых заключен в логическом объединении правовых норм нескольких отраслей или институтов права, регулирующих один и тот же круг общественных отношений. Например, морское и воздушное права, право собственности.
В литературе различают всеобщую, отраслевую, специальную кодификации.
Всеобщая кодификация предполагает образование сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства.
Отраслевая кодификация представляет собой объединение нормативного материала. Какой-то определенной отрасли или подотрасли законодательства (Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ и др.)
Специальная кодификация объединяет нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ).
Кодификационный процесс состоит из ряда этапов, каждый из которых использует соответствующие методы, способы законодательной техники.
Приступая к работе по соединению акта, кодифицирующей законодательство в целом или какую-либо его отрасль, необходимо определить объем законодательного материала, подлежащего обработке. Определение объема позволяет создать полное хронологическое собрание правовых актов страны. При этом, кодификатор, как правило опирается на официальные источники опубликованных правовых актов.
|
|
|
После проведения хронологической инвентаризации законодательного материала, приступают к его «расчистке». Прежде всего, освобождаются от актов об отмене других актов, если они не установили новых норм. Целесообразно не только проверить законность отмены, но и определить, возможно ли использовать отдельные правовые положения отмененных актов. Нередко практика показывает, что официально признанные недействующими законодательные акты по сравнению с вновь принятыми, действующими, оказываются не только составленными удачнее с точки зрения законодательной техники, но и правильнее, точнее, полнее регулирующими соответствующие общественные отношения.
Дальнейшая работа над собранным законодательным материалом состоит в том, что кодификатор освобождается от актов с определенными сроками действия, уже истекшими и не продленными.
Следующий этап кодификационного процесса - исключение из собранного материала актов, хотя формально пока и не отмененных, но фактически утративших силу в связи с последующим законодательством.
После проведения указанной выше работы составляются списки всех актов, фактически не действующих и, в силу этого, подлежащих исключению из дальнейшей кодификационной обработки. Так, в частности из текста актов исключаются вводные части. Если они не содержат принципиальных указаний; в отдельных частях - статьи с перечнем отмененных актов, с временными правилами применения акта, при введении его в действие, фактически утратившие силу, а также статьи ненормативного характера. Все эти исключения строго учитываются и сопровождаются мотивированными объяснениями в специальных справках.
Получив, таким образом, полное собрание действующего законодательства, кодификатор создает алфавитно-предметную картотеку, а затем, в алфавитно-предметном порядке располагает свободные листы с текстами законодательных актов. В процессе работы часто обнаруживается, что тот или иной акт относится к двум и более разделам. В подобных случаях данный акт следует помещать в том разделе, к которому он по предмету своего регулирования в наибольшей мере относится, а в других разделах давать извлечение из него в виде отдельных статей, пунктов (частей), приложений с указанием раздела, в котором находится полный текст этого акта.
После распределения законодательного материала по соответствующим разделам кодификатор, прежде всего, приступает к устранению имеющихся в действующем законодательстве противоречий. Наряду с ликвидацией противоречий, необходимо устранить и повторения в различных действующих законодательных актах. Работа по устранению противоречий и повторений неизбежно выдвигает вопрос о целесообразности объединения и укрупнения однородных по своему содержанию законодательных актов.
При устранении противоречий и укрупнении законодательных актов в действующем законодательстве обнаруживаются пробелы. Кодификатор, зафиксировав эти пробелы, может и должен поставить о них в известность законодателя. Более того, было весьма полезным, если бы он, не ограничиваясь простой констатацией пробелов в законодательстве, либо сам подготовил соответствующий проект закона и представил его затем на рассмотрение и утверждение компетентному органу, либо рекомендовал создать закон, восполняющий пробел в действующем законодательстве. В процессе кодификационной работы часто возникает вопрос о целесообразности отмены ряда действующих правовых норм, статей закона. В этих случаях кодификатор должен действовать точно также как и при обнаружении пробелов в законодательстве.
|
|
|
