 |
Примечания. Глава четвертая. Демократическая дипломатия
|
|
|
|
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Бьорке — остров в Финском заливе. 24 июля 1905 г. близ него на царской яхте «Штандарт» состоялось свидание между Вильгельмом II и Николаем II. Вильгельму удалось убедить Николая в необходимости подписать договор о союзе между Германией и Россией. Была сделана оговорка, что содержание договора должно быть сообщено Франции, которая при этом должна быть приглашена присоединиться к договору, поскольку он был направлен против Англии. Вместе с тем он противоречил франко-русскому союзу, особенно тем, что проект его не был предварительно сообщен Франции. С русской стороны договор был скреплен подписью морского министра Бирилева, с германской стороны — чиновником министерства иностранных дел Чиршки. Отсутствие подписи русского министра иностранных дел делало этот договор формально недействительным. Царское министерство иностранных дел приложило затем немало усилий, чтобы ликвидировать этот договор, что в конце концов и было сделано. Договор этот впервые опубликован советским правительством в 1918 г.
2 Речь идет о германской императрице Августе, находившейся в хороших отношениях с английской королевой Викторией; дочь Виктории была замужем за сыном Августы, германским наследным принцем Фридрихом. Никольсон переоценивает роль своей покойной королевы; на самом деле Бисмарк, готовивший в 1875 г. войну против Франции, был вынужден бить отбой главным образом под давлением не столько Англии, сколько России.
3 Мидленд-банк — крупнейший английский банк; принадлежит к так называемой «большой пятерке» английских банков.
4 Компания Морган — банкирский дом «Дж. П. Морган и К°» в США — одна из крупнейших финансовых организаций капиталистического мира. В сферу контроля и влияния этого банкирского предприятия входит более 300 компаний с активами в несколько десятков миллиардов долларов.
|
|
|
5 Парижская мирная конференция, выработавшая Версальский мирный договор, открылась 18 января 1919 г. Хотя к участию в ней было допущено {54} по два представителя от пяти великих держав — Англии, Франции, США, Италии и Японии, — фактически все важнейшие вопросы решались на совещаниях Клемансо, Ллойд Джорджем и Вильсоном. Представители Японии, заинтересованные главным образом в дальневосточных делах, не проявляли большой активности, итальянские же делегаты даже одно время в виде протеста уходили с конференции. Конференция закончилась подписанием мирных договоров: Германией — 28 июня 1919 г. в Версале, Австрией — 10 сентября 1919 г. в Сен-Жермене, Болгарией — 27 ноября 1919 г. в Нейи, Венгрией — 4 июня 1920 г. в Трианоне, Турцией — 10 августа 1920 г. в Севре. Кроме того, 28 апреля 1919 г. конференция приняла устав Лиги наций.
6 Под «европейским концертом» принято понимать сотрудничество (в теории) пяти великих европейских держав — Англии, Франции, Австрии, Пруссии и России, начало которому было положено после Венского конгресса 1815 г. К концу XIX в. «концерт» распался. На его месте появился сначала двойственный союз Германии и Австрии, к которым присоединилась Италия, а с другой стороны — франко-русский союз, с которым потом сблизилась Англия.
7 О мидлотианской избирательной кампании см. Гладстон в указателе имен.
| {55} |
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ ДИПЛОМАТИЯ
Аксиомы, показывающие, что дипломатия — слуга народа. — Если бы эти аксиомы были ясно поняты, не возникли бы недоразумения в понимании тайной дипломатии. — Президент Вильсон и его «открытые заседания». — Различие между его теорией и практикой. — Обеспечение в 1919 г. на деле демократического контроля внешней политики. — Во-первых, статьей 18 устава Лиги. — Во-вторых, новой, практикой ратификации. — Рассмотрение этой практики. — Ее достоинства и недостатки. — Основные опасности демократической дипломатии. — Безответственность суверенного народа. — Его невежество и безразличие к вопросам внешней политики. — Медлительность демократической дипломатии. — Ее неточность. — Влияние демократического контроля на практику дипломатии. — Вопросы гласности. — Дипломатия и пресса. — Ведение переговоров политическими деятелями. — Недостатки подобной практики. — Как демократической дипломатии правильно определить свои задачи.
|
|
|
I
Задача дипломатии — поддерживать связь между двумя суверенными государствами при помощи переговоров. Профессиональный дипломат — слуга верховной власти государства. В демократических странах верховная власть принадлежит большинству в парламенте, которое вручает исполнительную власть правительству или кабинету министров.
Быть может, Руссо говорит правильно, что «суверенный народ» в демократических странах пользуется своим суверенитетом только во время выборов, а затем, в течение, скажем, четырех лет, только часть суверенного народа (а именно парламентское большинство) в действительности управляет. Правда так же и то, что даже его управление и контроль не являются непосредственными, так как в промежутке между выборами не всегда сохраняется одно и то же парламентское большинство. Все это говорит за то, что в известном смысле выборное правительство является фикцией; однако нужно признать, что это одна из наиболее справедливых и удобных фикций, которую до сих пор человеческий мозг был в состоянии изобрести.
Предполагается, что чиновная машина, частью которой является дипломатическая служба, должна быть вне политики. Ее обязанность — предоставить свой опыт на службу правительству, находящемуся у власти, давать советы или возражать там, где это {56} необходимо. Однако если эти советы не принимаются во внимание министром, который является представителем суверенного народа, чиновники без дальнейших возражений обязаны выполнить его распоряжения.
При этой системе предполагается существование соглашения между правительством и чиновниками. Последние будут лойяльно работать при всех законных правительствах независимо от их партийной принадлежности, Правительство в свою очередь будет доверять чиновникам независимо от их партийных симпатий.
|
|
|
Это тоже является своего рода фикцией. В Великобритании где чиновничество — могущественная сила, это не представляет собой фикции. В других странах взаимоотношения между правительством и чиновничеством сложились не столь удачно.
Основная теория демократической дипломатии гласит: «Дипломат, являясь чиновником, подчиняется министру иностранных дел; министр иностранных дел как член кабинета подчиняется парламентскому большинству, а парламент — воле суверенного народа».
Если бы эти аксиомы были поняты и приняты в 1918 г., можно было бы избежать путаницы в мыслях и действиях. Она произошла не по вине дипломатов, они лишь выполняли распоряжения. Но широкая публика не поняла истинного значения стоящих перед ней проблем. Она пожелала, вполне справедливо, установить демократический контроль над тем, что она туманно называла дипломатией, но она не сумела отделить политику, которая является законным объектом контроля, от переговоров, которые контролю не подлежат.
Аномалии, возникшие благодаря смешению этих двух сторон вопроса, ярко проявились в той пропасти, которая образовалась между теориями президента Вильсона и его действиями. Вильсон был пророком открытой дипломатии и в первом из своих «Четырнадцати пунктов», которые он обнародовал 8 января 1918 г., он заявил, что в дальнейшем должны быть «открытые условия мира, достигнутые путем открытого обсуждения, после чего не будет каких бы то ни было тайных международных соглашений».
Менее чем год спустя Вильсон был призван вести переговоры о заключении одного из наиболее важных договоров, а именно Версальского договора. Этот договор не был тайным, так как его условия были опубликованы еще до того, как они были представлены на одобрение суверенной власти государств, подписавших договор. Но условия мира не были достигнуты путем открытого обсуждения. В действительности в истории человечества редко какие переговоры бывали окружены такой глубокой тайной.
|
|
|
Германия и ее союзники не были допущены к участию в переговорах; все мелкие государства не были оповещены о многих стадиях переговоров; пресса не получала никаких сведений о переговорах, за исключением кратких официальных сообщений. {57} В конце концов дело дошло до того, что президент Вильсон заперся в кабинете с Ллойд Джорджем и Клемансо, поставил часового с ружьем, который должен был преградить доступ экспертам, дипломатам, уполномоченным и даже членам американской делегации.
Я не утверждаю, что подобного рода тайна не была нужна. Я только отмечаю, что она была беспримерна. Это доказывает, что главный апостол открытой дипломатии нашел, когда теорию пришлось применить на практике, что открытые переговоры абсолютно неприемлемы. Это показывает всю ложность положения, в которое поставил себя президент Вильсон (даровитый и во многих отношениях благородный человек) тем, что в январе 1918 г. не смог предусмотреть глубокой разницы, существующей между «открытыми договорами» и «открытым» путем, которым они могут быть достигнуты, т. е. между политикой и переговорами.
II
Рядовой гражданин демократических стран разделял эти иллюзии. Он не заметил, что в результате Парижской конференции и договоров, которые были тогда заключены, а также в результате установившейся практики он достиг именно того, чего хотел, т. е. контроля над внешней политикой. Каким образом эта цель была достигнута?
До 1914 г. не все понимали, что даже в странах со старинными представительными учреждениями [парламентами] контроль над внешней политикой не находился в руках выбранных представителей народа. Условия франко-русского союза1, например, не были известны ни русскому, ни французскому народам, хотя могли наступить условия, при которых эти народы обязаны были воевать или нарушить данное слово. Точный характер Тройственного союза2 был скрыт от народов Германии, Австрии и Италии, хотя этот союз втянул Германию в войну. И даже такой убежденный либерал, как лорд Грей, не считал зазорным вступать в соглашение и давать обещания, о которых ничего не было известно не только стране или парламенту, но даже большинству кабинета.
Поняв, что таким образом они оказались связанными обязательствами без их на то согласия, демократии решили, что это не должно иметь места в будущем. Два важных шага были предприняты, чтобы помешать повторению подобного рода случаев. Но так как публика не разбиралась в понятиях «секретная дипломатия» и «открытое обсуждение», она не заметила, какую революцию эти два мероприятия произвели с точки зрения демократического контроля.
|
|
|
Первым мероприятием было условие, внесенное в статью 18 устава Лиги наций, а именно: «Каждый международный {58} договор, заключенный любым членом Лиги, должен быть зарегистрирован в секретариате Лиги и, по мере возможности, немедленно им опубликован. Ни один договор или международное обязательство не вступает в силу до момента регистрации».
Если бы все державы были членами Лиги наций или оставались таковыми, это условие положило бы конец всем тайным договорам и всей тайной внешней политике, которая могла бы втянуть народы в войну без их на то согласия. К несчастью, ряд стран не вошел в Лигу наций, а некоторые ушли из нее. Эти страны имеют право заключать между собой тайные договоры. Но народы стран, состоящих членами Лиги, имеют гарантию того, что любой тайный договор, заключенный их правительствами, не имеет законной силы до момента опубликования, и они, таким образом, ограждены от повторения ситуации, существовавшей в 1914 г.
Второй шаг, предпринятый для обеспечения демократического контроля над внешней политикой, это — изменение (однако только в демократических странах) прежней теории и практики ратификации. Под ратификацией понимается окончательное утверждение верховной властью страны договоров, заключенных ее представителями.
До 1918 г. ратификация была почти пустой формальностью. Правительство, имевшее в данное время большинство в парламенте, предоставляло своим послам или лицам, ведущим переговоры, полноту власти подписать тот или иной договор, снабдив их инструкциями о целях, которые должны быть достигнуты, об уступках, которые могут быть, если возникнет необходимость, сделаны. Если лицо, ведущее переговоры, честно выполнило инструкции, договор, который оно подписало, ратифицировался без каких-либо проволочек. Могли иногда возникнуть (как это имело место при обсуждении англо-русской конвенции 1907 г. 3) дебаты и даже острая критика условий договора. Но во всех, по крайней мере европейских, странах правительство считало себя морально связанным подписями своих уполномоченных. Непризнание этой подписи, или, другими словами, отказ в ратификации, рассматривалось бы как вотум недоверия и вызвало бы отставку кабинета. Сверх того, до 1919 г. такие действия европейской державы рассматривались как отказ от принятых обязательств и нарушение принципов «европейского концерта».
Нужно отметить между прочим, что практика США всегда отличалась в этом вопросе. Согласно части 2 статьи II конституции, право ратификации предоставлено президенту с согласия сената, для чего необходимо, чтобы за ратификацию высказалось не менее двух третей его членов. Благодаря этому закону нередко случалось, что сенат отказывался ратифицировать договор или настаивал на включении различных поправок. Когда в 1807 г. сенат не ратифицировал Лондонского договора и потребовал внесения изменений в договор, Каннинг охарактеризовал {59} действия сената «как нечто необычное во взаимоотношениях между странами». Но сенат продолжал придерживаться этой необычной практики. Наиболее потрясающий пример этой теории — это отказ ратифицировать договор, который был заключен и подписан самим президентом. Я имею в виду Версальский договор.
Этот отказ произвел глубокое впечатление в Европе, и хотя он спутал все решения мирной конференции, он дал возможность остальным странам понять, что эта формальность — ратификация — может разрешить вопрос о демократическом контроле. В настоящее время ратификация каждого договора, заключенного демократическим правительством, не только формально, но и по существу зависит от одобрения большинства обеих палат парламента. Чтобы усилить значение этой меры, первое лейбористское правительство Великобритании установило правило, что любой договор, подлежащий ратификации, должен быть представлен парламенту по крайней мере за три недели до дня ратификации.
Хотя эти условия и являются исключительно важной защитой против тайных договоров и тайной политики и хотя они являются опорой демократического контроля, все же нельзя считать, что ныне действующая система окончательно разрешает вопрос. Она на деле очень неудобна и неэффективна. Ясно, что весь процесс переговоров будет усложнен, если лица, ведущие переговоры, не могут полностью гарантировать, что то, что они предлагают, или то, с чем они соглашаются, будет приемлемо для верховной власти страны, которую они представляют. В прежние времена перед европейской дипломатией лишь очень редко вставал подобного рода вопрос, и хотя новая практика представляет собой большой сдвиг в сторону открытых договоров, она в то же время сильно осложняет переговоры.
Искусство переговоров сильно страдает от того, что сторона, требующая от другой уступок, не может сама гарантировать, что ее обещания будут выполнены. Если демократическая дипломатия хочет быть такой же эффективной, как и предшествовавшие ей, то она в первую очередь должна найти выход из этого положения.
III
Кроме того, необходимо разрешить и другие проблемы. Каждая государственная система имеет свои достоинства и недостатки, которые оказывают влияние на внешнюю политику и на аппарат, при помощи которого эта политика выполняется. Признавая, с одной стороны, одним из главных достижений демократической дипломатии уничтожение гибельной системы тайных договоров, мы должны одновременно признать, что она создала ряд осложнений, которые мешают не только переговорам, но и дружбе между народами и устойчивости международных отношений. {60}
Каким особым опасностям и затруднениям подвержена демократическая дипломатия в теории и на практике? Я начну с теории.
Всеми признано, что главная опасность демократической дипломатии заключается в безответственности суверенного народа. Я хочу этим сказать, что, хотя народ является высшей властью, которая контролирует в конце концов внешнюю политику, он не отдает себе отчета относительно ответственности, лежащей на нем.
В дни абсолютных монархий честь короля служила порукой выполнения договоров, подписанных и ратифицированных от его имени. Монархи не всегда чувствовали себя связанными принятыми обязательствами, но они по крайней мере сознавали (а Людовик XIV всегда сознавал), что они рискуют своим добрым именем, если не выполнят их. Когда политика перешла из рук монарха в руки правящего класса, сознание того, что выполнение обязательств, принятых правительством, является делом чести всего класса, осталось. Однако теперь, когда множество неизвестных и непонимающих избирателей контролирует внешнюю политику, чувство личной или корпоративной ответственности исчезло. Суверенный народ не сознает своих суверенных прав и не знает, что по его поручению эти договоры, которые он отказывается признать, были подписаны.
Эта безответственность поощряется некоторыми популярными газетами, которые способны поддерживать отказ от данных обещаний, не упомянув даже, что эти обещания были сделаны надлежащим образом избранным правительством и ратифицированы после тщательного обсуждения парламентом. Тот же самый владелец газеты, который был бы глубоко возмущен, если бы фирма, помещающая объявления или изготовляющая шрифт, отказалась выполнить контракт, готов проповедовать отказ от обязательств там, где это касается страны в целом. Если демократии начнут не признавать решений, принятых от их имени и скрепленных надлежащими представителями, то, конечно, рухнет фундамент, на котором построены международные соглашения, и наступит анархия.
Эта проблема тесно связана со второй опасностью демократической дипломатии, а именно с незнанием. Под незнанием я понимаю не незнакомство с фактами — обязанность правителей и экспертов представить избирателям важнейшие факты в удобопонимаемой форме. Неважно, знают ли избиратели, где Тешен4 или какова производительность заводов Шкода5, но важно то, что в своем подходе к международным вопросам демократии не всегда проявляют ту уравновешенность и здравый смысл, которые они применяют в делах внутренних.
Даже образованные избиратели находятся в неведении, какими договорами связана их родина. Эти договоры в свое время были опубликованы, дебатировались в парламенте, обсуждались прессой, {61} но большинство избирателей понятия не имеет об их существовании, совершенно забыло их и, конечно, сразу начало бы кричать о тайной дипломатии, если бы эти договоры были приведены в действие. Только тогда, когда выполнение обязательств затрагивает вопросы исключительной важности, народ вспоминает или узнает об их существовании, и, когда уже поздно, суверенный народ требует отказа от обязательств, которые он сам одобрил.
Это еще не все. Обычный избиратель не только невежествен, ленив и забывчив там, где вопросы касаются международных обязательств, за которые он отвечает, но он не проявляет в отношении вопросов внешней политики той вдумчивости и понимания, которые он посвящает делам внутренним. Он не желает даже приложить усилий, чтобы постичь или попытаться понять элементарнейшие вопросы.
В Великобритании, например, рядовой избиратель еще не усвоил, что иностранные дела — по сути иностранные, т. е. то, что они затрагивают не только наши национальные интересы, но также и интересы других стран. Он думает, что внешняя политика строится таким же образом, как бюджет или любой закон, касающийся народного просвещения, т. е. что она подготовляется соответствующим министром, докладывается кабинету, одобряется парламентом и после этого передается для исполнения министерству иностранных дел. Благодаря этому ложному представлению он считает, что достаточно придумать внешнюю политику, соответствующую интересам Великобритании, чтобы эта политика была выполнена. Он игнорирует тот факт, что внешняя политика должна быть согласована с другими державами, тоже обладающими могущественным вооружением для защиты своих интересов и предубеждений.
Всю глубину этого невежества и усыпляющее действие плохо продуманных лозунгов прекрасно иллюстрируют два запроса, которые я сам получил. Первый гласил: «Почему правительство не заключает наступательного союза с США? » Второй: «Почему правительство не понимает, что страна стоит за коллективную безопасность и Лигу наций и что она никогда не согласится с вмешательством в европейские дела? » Глупость подобных запросов заставляет иногда отчаиваться в демократической дипломатии.
Еще более опасны, чем невежество, поверхностные знания. Профессиональный дипломат, потративший всю жизнь на изучение положения и психологии других стран, избегает делать обобщения на основании наспех собранных фактов. Избиратель поступает иначе. Поездка на лето в Далмацию6, велосипедная прогулка по Шварцвальду7, трехнедельное пребывание в Порто Фино8 для него достаточны, чтобы вернуться с определенными взглядами о положении на Ближнем Востоке, о взаимоотношениях Гитлера с генштабом и о влиянии абиссинской авантюры на общественное мнение Италии. Так как его суждения построены на чувствах, {62} а не на разуме, они зависят от любой случайной встречи или разговора. Случилось как-то, что в Шафгаузене9 нетерпеливый полицейский толкнул или ударил Эффи. Этот факт может превратить родителей Эффи в вечных врагов Германии. Три интересные довоенные марки, подаренные Артуру швейцаром отеля в Рагузе10, могут убедить отца Артура, что сербы — самый добрый и любезный народ в мире. Небольшое столкновение со служащей театра в Париже может превратить англичанина в убежденного франко-фоба. Даже такие случайности, как плохая погода или опоздание на поезд, могут навсегда определить точку зрения избирателя в международных делах.
IV
Третья опасность — это опасность промедления. Абсолютный монарх или диктатор может установить политику и выполнить ее в течение нескольких часов. Демократическое правительство должно ждать, пока общественное мнение освоится со своими собственными заключениями. Правда, эти выводы обычно более толковы и устойчивы, чем сумасбродные решения владык, но месяцы, которые тратятся на выяснение общественного мнения, часто являются роковыми в политике.
Большой промежуток между временем, когда высказались специалисты, и временем, когда дал согласие избиратель, является минусом для всех форм демократической дипломатии. Возьмем яркий пример. В январе 1919 г. специалисты-финансисты убедили Ллойд Джорджа, что получение с Германии таких крупных платежей, которые приведут к банкротству наших лучших покупателей и внесут замешательство во всю систему международных расчетов, повредит нашим интересам, но потребовалось 18 месяцев, чтобы избиратели Англии и палата общин пришли к такому же заключению. Французскому же общественному мнению для уразумения этого факта потребовалось пять лет. За это время мелкая буржуазия Германии была превращена в нищих и доведена до отчаяния, последствия чего мы с прискорбием наблюдаем теперь.
Четвертая опасность, которая подстерегает демократическую дипломатию, это — отсутствие точности. Неопределенность и расплывчатость демократической политики представляет собой ее самый большой недостаток. Дело не только в неопределенности, которая возникает в результате безответственного отношения суверенной демократии к принятым обязательствам, но в тенденции всех демократий (и особенно англо-саксонских) оказывать предпочтение неясным и успокоительным формулировкам перед точными и обязывающими. Эффективность дипломатии зависит от ее убедительности и уверенности, которую она внушает, но если политика уклоняется от обязательств, то и обслуживающая ее дипломатия будет неопределенной. В итоге часто бывает, что демократические правительства делают свои заявления по вопросам {63} политики туманным и двусмысленным языком и создают трудности, которых они хотели бы избежать.
Неточность — не единственное искушение, которому подвержен демократический государственный деятель или дипломат. Чтобы его политика пользовалась успехом у рядовых граждан, он готов подчеркнуть эмоциональную, драматическую и моральную сторону вопроса и скрыть практическую сторону. В некоторых крайних случаях это ведет к лицемерию. Защищая жизненные национальные интересы, он уверяет, что защищает какую-то абстрактную идею. Этому искушению легко поддаются британские государственные деятели.
V
Вышеперечисленные соображения касались, главным образом, изменений в дипломатической теории в результате демократического контроля внешней политики. Новые проблемы возникли и в дипломатической практике.
Первая проблема — это гласность, так как суверенная демократия должна быть в курсе дел. Печатным станком как союзником дипломатии пользовались еще во времена Свифта и Утрехтского мира11. Каннинг и Пальмерстон, как мы это уже видели, глубоко верили в просвещенное общественное мнение. Во второй половине XIX века велико было влияние газет типа «Times». Кавур в Италии и Бисмарк в Германии больше использовали газеты для тайной дипломатии, чем для явной. Бисмарк не гнушался сам фабриковать письма и статьи, которые должны были служить его политике.
В настоящее время дело обстоит иначе. В государствах недемократических пресса служит целям пропаганды. В демократических странах она употребляется для информации и воспитания. Однако удовлетворительное согласование прав и нужд печати с требованиями осторожности должно быть еще найдено. В Великобритании, где пресса обладает чувством ответственности и независимости, эта проблема не стоит остро. В других странах, где пресса может быть продажна и часто сенсационна, гласность оказалась не другом, а врагом разумной дипломатии.
В довоенной Европе вопрос о гласности разрешался дипломатами по-разному. Теперь, как и раньше на континенте, министр иностранных дел или министерство покровительствуют определенным газетам или агентствам. Они вежливо называются «инспирированной», а менее вежливо «рептильной» печатью. В Великобритании принято было делать довольно туманное различие между «ответственными» и «безответственными» газетами. К последней категории причислялись газеты и журналы, не слишком благожелательно относящиеся к правительству. С появлением демократической дипломатии система фаворитизма стала невозможной, и даже Даунинг-стрит организовал отдел печати. {64}
Теперешняя британская система хотя и не идеальна, но работает удовлетворительно. Там, где речь идет о «новостях», лойяльно пытаются не делать различий между газетами. Что касается вопросов «руководства» общественным мнением, то ясно, что не все корреспонденты (независимо от того, работают ли они в правительственных или оппозиционных газетах) одинаково опытны, разумны и надежны. И неизбежно, что только лучшие пользуются большим доверием. Эта система не возбуждала серьезного недовольства.
Сложнее, чем вопрос о взаимоотношениях между прессой и министерством иностранных дел, стоит вопрос о впечатлении, которое свободная пресса производит на общественное мнение континента. Иностранные правительства не верят, что британская пресса не зависит от министерства иностранных дел. Если «Times» публикует статью, излагающую мнение, отличающееся от официального мнения, иностранные наблюдатели не верят, что редакция излагает свою точку зрения, а предполагают, что министерство иностранных дел пустило «пробный шар». Если какая-либо крупная газета нападает на правительство, иностранные наблюдатели считают, что это — попытка правительства «узнать общественное мнение». Эти ошибочные представления ведут к недоразумениям. С одной стороны, они побуждают иностранные правительства считать, что разногласия, существующие среди общественного мнения Великобритании, или колебания правительства более значительны, чем на самом деле, с другой — они считают министерство ответственным за все нападки на иностранные государства или на тех или иных государственных деятелей за границей, хотя министерство при всем своем желании ничего не могло сделать, чтобы эти нападки предотвратить.
Польза, приносимая свободной прессой, настолько велика по сравнению с вредом, что не следует пугаться этой проблемы демократической дипломатии. Это только очень незначительное неудобство.
Более опасно нововведение дипломатической практики, а именно тенденция демократических стран разрешать политическим деятелям принимать личное участие в переговорах. Ясно, бывают случаи, когда необходимо, чтобы министр иностранных дел или глава кабинета присутствовал на важных конференциях, однако не следует поощрять частые взаимные визиты министров иностранных дел. Такие визиты вызывают надежды у публики, ведут к недоразумениям и создают замешательство. Министры не всегда обладают достаточным временем, чтобы при визитах спокойно и терпеливо обсуждать возникшие вопросы. Те знаки почета, которые оказывают министру иностранных дел при его посещении иностранной столицы, могут утомить его, возбудить его тщеславие или спутать его. Желание не обидеть хозяина заставляет его иногда не подымать неудобные вопросы, быть неточным в отношении актуальных пунктов разногласий. Все это может привести к печальным результатам. Кроме того, не {65} всегда по возвращении он может добиться от кабинета одобрения всех своих действий и заявлений.
Подобного рода визиты очень ценятся политическими деятелями. Они называются «личным контактом». Но в действительности, как я уже сказал раньше, дипломатия состоит не в уменье разговаривать, а в уменье добиться точных, подлежащих ратификации, соглашений. В большинстве случаев поэтому лучше предоставить ведение переговоров профессиональному дипломату. Его посещения министерства иностранных дел того правительства, при котором он аккредитован, не вызывают надежд в стране, не ведут к нескромным комментариям прессы и в случае неудачи не вызывают разочарования в народе. Он располагает временем для регулярных визитов; он использует перерывы для посылки сообщений своему правительству, получения инструкций и для спокойного обдумывания переговоров. Ему не мешают церемонии и его не смущает излишняя вежливость. Сверх этого все стадии и результаты переговоров тщательно записываются.
VI
Таковы некоторые основные проблемы теории и практики, которых при демократии не сумела разрешить дипломатия. Я не хочу оставить у читателя впечатление, что я считаю демократическую дипломатию более неспособной или опасной, чем ей предшествовавшие. Наоборот, несмотря на всю ее беспорядочность, я ее предпочитаю любой другой системе. Но я считаю, что демократическая дипломатия еще не нашла формулы, определяющей ее деятельность.
Как найти эту формулу? Только путем длительного опыта мы можем надеяться приспособить этот исключительно важный инструмент к грубым пальцам избирателей. Но существует ряд принципов, о которых при этом приспособлении мы должны помнить.
Во-первых, важно, чтобы избиратели поняли разницу, о которой я так подробно говорил, между политикой и переговорами. Убедившись, что они защищены полностью от тайной политики, они не будут так сильно бояться воображаемых опасностей тайных переговоров.
Во-вторых, после того как будет установлено доверие между дипломатией и ее сувереном, важно усилить профессиональную сторону дипломатии и расширить ее базу. Может случиться, что в течение ближайших лет мы увидим на постах министров иностранных дел и глав кабинета людей, которые из-за недостатка опыта в вопросах внешней политики будут руководствоваться чувством. Важно, чтобы эти люди могли пользоваться услугами очень опытного штата, но этот штат должен быть демократизирован, и необходимо перестать смотреть на этот штат, как на заповедник крупной буржуазии. {66}
В-третьих, нужно употребить все усилия, чтобы воспитать народ. Неважно, чтобы он знал все детали внешней политики, но важно, чтобы он понял общие, основанные на здравом смысле и опыте, принципы, которые были развиты поколениями способных и разумных людей и которым должны подчиняться взаимоотношения людей, пока будут существовать отдельные независимые государства.
|
|
|
