Нормативно-правовые основы формирования и функционирования системы управления персоналом в органах местного самоуправления

Конституция РФ в статье 12 <garantF1://10003000.12> установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. При этом местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно в том плане, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Естественно, что это вовсе не означает независимости местного самоуправления от государства, без которого оно просто нежизнеспособно. Да и в целом система органов государства и местного самоуправления образуют единую систему публичной власти и являются по существу ее относительно самостоятельными уровнями.

Такое положение имеет две стороны: положительную и, увы, отрицательную. В первом случае наличие автономного от органов государственной власти местного самоуправления является ярким проявлением демократического устройства публичной власти в России. Однако во втором - современные органы местного самоуправления в большинстве своем не отличаются развитой структурой и наличием достаточного объема материальных, денежных, да и организационных ресурсов для решения возложенных на них многочисленных вопросов местного значения. К ним зачастую добавляются отдельные функции государства, которые, к сожалению, опять же не всегда обеспечиваются должным финансированием и иными необходимыми ресурсами.

Относительная автономия органов местного самоуправления от органов государственной власти рассматривается теоретиками муниципального права как основа формирования системы муниципальной службы, которая по примеру самого местного самоуправления сохраняет принципиальное единство условий и порядка (режима) службы, но тем не менее с государственной службой не отождествляется и отделена от нее законодательно. Впервые в Российской Федерации муниципальная служба была урегулирована ныне утратившим силу Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Уже здесь связь муниципальной службы с органами государственной власти субъектов Федерации просматривалась достаточно отчетливо. Так, часть 2 ст. 6 <garantF1://76100.62> содержала норму, согласно которой минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными и региональными органами государственной власти при определении минимальных местных бюджетов. Однако прямого указания на взаимосвязь муниципальной службы с государственной до выстраивания новой системы государственной службы в законодательстве не просматривалось, хотя по общему правилу стаж муниципальной службы учитывался при переходе на службу государственную и наоборот.

Такая внешне весьма демократичная и перспективная система местного самоуправления и обеспечивающая ее функционирование муниципальная служба оказалась на практике весьма далекой от совершенства, несмотря на меры по ее укреплению, предпринимаемые уже в ходе административной реформы в первом десятилетии XXI в.

Специальная регламентация института муниципальной службы осуществляется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Особое значение имеет закрепление в Федеральном законе № 25-ФЗ принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований;

единства ограничений и обязательств;

единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации;

учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий;

соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Статья 2 Федерального закона № 25-ФЗ определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Таким образом законодатель уточнил, что для прохождения муниципальной службы требуется заключение трудового договора (контракта).

Следует отметить, что указанное уточнение отличает статус муниципальных служащих от статуса государственных служащих, у которых замещение должностей осуществляется на основе служебного контракта.

Данное положение Федерального закона № 25-ФЗ имеет концептуальное значение, поскольку позволяет обеспечить иной подход к регламентации вопросов поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы по сравнению с регламентацией государственной гражданской службы РФ.

Так, Федеральным законом № 25-ФЗ предусматривается, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим Федеральным законом.

Довольно примечательно, что стремление обеспечить тесные и действенные взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы - это не только декларация, сформулированная в одном из важнейших принципов рамочного Федерального закона <garantF1://85886.0> от 2 марта 2007 г. N 58-ФЗ. Данный принцип получил дальнейшее развитие и конкретизацию как в статье 7 <garantF1://12036354.7> Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", так и статье 5 <garantF1://12052272.5> Федерального закона от 2 марта 2007 года "О муниципальной службе в Российской Федерации". Тексты названных статей фактически совпадают. Причем любое из названных в них условий взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы являются по существу основными элементами административно-правового режима государственной и муниципальной службы. Или иначе, единство двух видов публичной службы в данном случае означает и коренное единство правовой природы их режимов.

Однако в действительности сделать такой вывод невозможно, поскольку деятельность по обеспечению исполнения полномочий в режиме государственной службы напрямую объявлена служебной и регулирующие ее нормы в полном объеме внесены в содержание административно-правового режима государственной гражданской службы. Например, сюда включены вопросы заключения и расторжения служебного контракта, служебное время и время отдыха, отпуска на гражданской службе, должностной регламент и т.п., что в законодательстве о муниципальной службе отнесено к регулированию нормами трудового права.

Сделаем еще одно замечание. В статье 5 <garantF1://12025268.5> Трудового кодекса РФ закреплено положение, согласно которому нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Кодексу. Если же при этом обнаруживаются какие-либо противоречия, то применению подлежит Трудовой кодекс. Кроме того, вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречащие Кодексу, применяется лишь при условии внесения соответствующих изменений в Трудовой кодекс.

Естественно, преимущественно административная реформа служебного законодательства вскоре потребовала внесения довольно противоречивой коррекции в Трудовой кодекс. Ныне его статья 11 <garantF1://12025268.11> содержит положение, согласно которому на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе.

Противоречие здесь в том, что на государственных гражданских служащих по современному служебному законодательству действие трудового права вообще не распространяется, поскольку соответствующие ему положения инкорпорированы в административное право и имеют здесь иные основания и методы регулирования. Что же касается муниципальной службы, то здесь полноценное использование трудового права нарушает принцип единства требований на государственной гражданской и муниципальной службе и потому принципиально неприемлемо.

Продемонстрируем сказанное несколькими положениями. Например, в числе запретов для служащих такие, как запрет на публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором служащий замещает соответствующую должность, если это не входит в его должностные обязанности. Со свободами работников, установленных Трудовым кодексом <garantF1://12025268.0>, это никак не согласуется.

Аналогично, вряд ли совместимо с трудовым правом, ориентированным на общегражданские права и свободы, требование к служебному поведению. То же самое можно сказать и относительно представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которое можно расценить и как вмешательство в частную жизнь работника со стороны представителя работодателя. Опять же трудно понять, как будет согласовываться принцип внепартийности муниципальных служащих с трудовым законодательством, где ему, естественно, как антидемократичному, места просто не найдется.

Трудовое право во всех этих случаях просто не применимо в силу его преимущественной ориентации на гражданско-правовые отношения. Ссылка же на возможность его применения с учетом особенностей служебного законодательства во всех этих случаях просто теряет смысл, поскольку создает коллизию внутри самого трудового права. Ее разрешение может быть лишь таким, что в указанных обстоятельствах в силу должны вступить нормы Трудового кодекса, которые запрещают применение отдельных положений служебного законодательства (а как раз они-то и составляют основу режима муниципальной службы), что неприемлемо, поскольку противоречит интересам охраны и полноценной реализации публичного интереса на государственной и муниципальной службе.

Таким образом, подавляющая часть норм, регулирующих режим муниципальной службы, оказалась в сфере действия административного законодательства. Напротив, служебная деятельность вопреки ее естественной природе регулируется ныне трудовым правом, как будто повторяя собой советские идеологические догматы о высшей ценности труда, поглощающего собой все виды созидательной деятельности в обществе и государстве, вне зависимости от их устройства и принципов функционирования.