В исправительных учреждениях

2.1. Некоторые вопросы административного регулирования в сфере исполнения наказаний в виде лишения свободы

Процесс исполнения уголовных наказаний ввиду своей многогранности предполагает регламентацию ряда вопросов нормами других отраслей права, не прошедшими адаптацию в уголовно-исполнительном законодательстве. Это характерно и для норм административного права, регламентирующих не только субординационные отношения между администрацией органа или учреждения уголовно-исполнительной системы (УИС) и его сотрудниками, но и общественные отношения, сопутствующие исполнению наказаний1.

Так, действующие отдельные законы имеют универсальный характер, например Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»2, либо выполняют вспомогательную функцию в системе законодательства, как Федеральный закон «О введении в действие УИК РФ»[2]. Вместе с тем требуется наличие иных законов, дополняющих УИК РФ, развивающих административное законодательство и регулирующих смежные общественные отношения.

Необходимость принятия дополнительных нормативно-правовых актов обусловливается тем, что они должны регулировать общественные отношения, которые выходят за пределы предмета регулирования, являясь уже административно-правовыми отношениями. Рассмотрим данную ситуацию на конкретных примерах.

1) «Учреждения и органы, исполняющие наказания, и контроль за их деятельностью» регламентирует контроль за уголовно-исполнительной системой органов государственной власти, судебный контроль, прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, участие общественных объединений в осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека, содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания. Указанные нормы регулируют отношения, не составляющие предмет уголовно-исполнительного права.

При осуществлении контроля складываются большей частью чисто административные, управленческие правоотношения, но никак не уголовно- исполнительные. Более того, опросы представителей органов государственной власти, общественности показали, что эти нормы применяются достаточно редко, а некоторые должностные лица, наделенные правом контроля, не знают об их существовании. В связи с этим целесообразно было бы в их развитие принять закон, регламентирующий контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы, соблюдением законности и прав личности в ней1.

2) Право освобождаемых осужденных на трудовое и бытовое устройство и другие виды социальной помощи. Большей частью оно обращено не к администрации исправительных учреждений как субъекту правоотношений, а к иным субъектам – социальным службам, службам трудовой занятости, органам внутренних дел, с которыми осужденный взаимодействует после прекращения уголовно-исполнительных правоотношений.

Представляется, что изложенная проблема свидетельствует о необходимости существенного законодательного регулирования, принятия дополнительного закона, в котором конкретно были бы определены названия социальных служб и их функции по оказанию социальной помощи освобождаемым осужденным.

3) Федеральные законы – акты прямого действия, и дополнительной отсылки к ним не требуется. В связи с этим представляется целесообразным принятие ведомственного нормативного акта, конкретизирующего процедуру инициирования административного надзора администрацией исправительного учреждения. Он исключил бы субъективное толкование положений Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» сотрудниками исправительных учреждений, ввел бы правовую норму о привлечении к ответственности за неустановление административного надзора, что уменьшило бы долю правонарушений со стороны сотрудников, носящих коррупционный характер, а также связанных с нарушением прав и законных интересов осужденных1.

Кроме того, в целях создания комплексной системы надзора за данной категорией лиц, преодоления ведомственных барьеров, которые, как показывает практика, существуют, необходимо внесение дополнения в упомянутый Закон, устанавливающего взаимодействие органов власти (судов, полиции, уголовно-исполнительной системы) в этом вопросе.

Либо в этом законе, либо в отдельном нормативно-правовом акте следует также обозначить процедуру контроля (надзора) за иностранными гражданами и лицами без гражданства, освободившимися из мест лишения свободы.

4) Необходимо принятие нормативно-правового акта, касающегося вопросов взаимодействия Минюста России и ФСИН России с Федеральной миграционной службой (ФМС России) по депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, отбывших уголовные наказания в виде лишения свободы в России.

В настоящее время в соответствии с Положением о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации Минюст России в пределах установленной компетенции на основании соответствующего ходатайства ФСИН России рассматривает вопросы о нежелательности пребывания (проживания) в России иностранных граждан, осужденных судами Российской Федерации к лишению свободы за совершение умышленных преступлений.

После принятия решения администрация учреждения, исполняющего наказание, знакомит под роспись осужденного иностранного гражданина с распоряжением Минюста России о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации и приобщает копию указанного распоряжения к личному делу осужденного. При освобождении иностранного гражданина или лица без гражданства, проживавшего в Российской Федерации по виду на жительство, в территориальный орган ФМС России субъекта Российской Федерации, где осужденный состоял на учете, направляется извещение с указанием даты освобождения и номера выданной справки об освобождении. Это предполагает совместный контроль со стороны ФСИН России и ФМС России за выездом такого лица с территории Российской Федерации.

На практике эти структуры действуют разобщенно, руководствуясь каждый нормативной базой только своего ведомства. По информации практических работников ФМС России и ФСИН России, в настоящее время для осуществления контроля за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства, в отношении которого вынесено решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязанности по выезду за пределы России, у указанного гражданина отбирается расписка об обязанности выехать за пределы Российской Федерации в течение 15 дней. Однако освобождающиеся ее нередко нарушают: выйдя из исправительного учреждения, они продают свои проездные билеты и скрываются в неизвестном направлении.

Проблемой, препятствующей эффективному осуществлению контроля за указанной категорией лиц, является отсутствие у них на момент освобождения действительных документов, дающих право на пересечение государственной границы Российской Федерации. При отсутствии у таких лиц паспорта, заменяющего его документа либо документа, удостоверяющего личность, а также при необходимости получения выездной визы билеты им приобретаются с транзитом через населенный пункт, где находится ближайший консульский отдел посольства государства, представляющего их интересы на территории Российской Федерации. До этого места они также нередко не доезжают1.

5)Основания для перевода осужденного из одного исправительного учреждения в другое, и то в самом общем виде, а его порядок должен определяться Минюстом России, что оно и делает. Однако во время этой процедуры между исправительными учреждениями складываются еще и организационные горизонтальные отношения, которые нуждаются в урегулировании административным законодательством.

6) Аналогичным образом нуждается в законодательном оформлении в рамках административного права контроль за лицами, находящимися в отпуске за пределами исправительного учреждения. Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений закрепляет за осужденными обязанность по прибытии и при убытии явиться в орган внутренних дел по месту назначения и поставить отметку. Эта норма обращена не только к осужденным как субъектам уголовно-исполнительных правоотношений, но и к иным субъектам – органам внутренних дел, с которыми осужденный взаимодействует в рамках уже административных общественных отношений. Данные органы не рассматривают Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений как нормативный акт, обязательный для исполнения, в своей деятельности они руководствуются иными, часто подзаконными, нормативными актами.

В связи с этим необходимо внести дополнения в приказ МВД России № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции»1 и вменить им в обязанности контроль за осужденными, находящимися в отпуске за пределами исправительного учреждения.

Таким образом, в настоящее время назрела необходимость урегулирования обозначенных административных общественных отношений, которые являются либо управленческими, либо смежными с уголовно-исполнительными, либо возникающими после окончания процесса исполнения лишения свободы отношениями.