Ставки налога на доходы физических лиц с 2001 г.

Хотя подоходный налог играл скромную роль в общих доходах всей бюджетной системы России, его поступления составляли примерно 20% налоговых доходов в бюджетах регионов и муниципалитетов. У региональных властей могло возникнуть опасение, что снижение предельной ставки подоходного налога повлечет за собой сокращение доходов их бюджетов. Но поскольку уклонение от налога приобрело гигантские масштабы, региональные власти осознали, что для легализации теневых доходов необходимо снизить ставку подоходного налога.

В середине 2000 года была установлена плоская шкала налога на доходы физических лиц по единой ставке в 13%. Исходили из того, что это не должно привести к падению поступлений, наоборот, стимулы к легализации расширят налоговую базу за счет выхода из тени высоких доходов. Надежды оправдались. Была обеспечена большая справедливость подоходного налога, упростилась процедура уплаты налога, сократились расходы на его администрирование, так как уменьшилось число ситуаций, когда требовалось декларировать доходы.

Чтобы исключить возможность трансформации зарплаты в доходы, не облагаемые подоходным и единым социальным налогами, была установлена ставка в размере 35% в отношении любых выигрышей и призов в части, превышающей 2000 рублей; определенных сумм страховых выплат по договорам добровольного страхования, заключенных на срок менее 5 лет; некоторых процентных доходов по вкладам в банках; сумм материальной выгоды от использования заемных средств.

По ставке 30% облагались все доходы физических лиц – нерезидентов РФ [51]. Такая же ставка была установлена и по дивидендам, при этом налог на прибыль, уплаченный с распределяемых доходов, зачитывался в счет обязательств по подоходному налогу. В 2001 году, когда была принята глава Налогового кодекса, посвященная налогу на прибыль, дивиденды, получаемые физическими лицами, стали облагаться по ставке 6% у источника, а уплаченный с распределяемых доходов акционерных обществ налог на прибыль перестал зачитываться в счет обязательств по подоходному налогу.

Были установлены стандартный налоговый вычет в 400 рублей за каждый месяц налогового периода до периода, в котором доход превысил 20 тыс. рублей, и налоговый вычет на ребенка – 300 рублей до месяца, в котором указанный доход превысил 20 тыс. рублей. А также ввели социальные налоговые вычеты: по расходам на благотворительность – с ограничением в виде 25% суммы дохода, полученного в налоговом периоде; по расходам на образование – в размере не более 25 тыс. рублей; по медицинским расходам – в размере не более 25 тыс. рублей.

Сохранились существенные льготы в обложении прироста капитальной стоимости активов. Например, разрешили производить вычеты из базы налога сумм, полученных в налоговом периоде от продажи недвижимости, находившейся в собственности налогоплательщика менее 5 лет[52], в размере не более 1 млн рублей, а также сумм, полученных от продажи иного имущества, находившегося в собственности налогоплательщика менее 3 лет, но не превышавшей 125 тыс. рублей. При продаже жилых домов, квартир, дач и земельных участков, находившихся в собственности налогоплательщика 5 лет [53] и более, а также иного имущества, находившегося в собственности налогоплательщика 3 года и более, имущественный налоговый вычет предоставлялся в размере сумм, полученных налогоплательщиком при продаже указанного имущества.

Также сократили список льгот по подоходному налогу. В частности, отменили льготу по денежному довольствию военнослужащих.

Реформа налога на доходы физических лиц полностью себя оправдала. При снижении предельной налоговой ставки существенно выросли его поступления: за 2000–2007 годы консолидированный бюджет получал ежегодно дополнительно около 1% ВВП доходов. Одновременно повысились его фискальная роль и доля в общих налоговых доходах. Благодаря плоской шкале значительно сократились уклонения от уплаты налога.

В июле 2004 года с 6 до 9% была повышена налоговая ставка по доходам от долевого участия в деятельности организаций, полученных в виде дивидендов[54], что увеличило поступления НДФЛ примерно на 0,01% ВВП.

С 1 января 2005 года был увеличен стандартный вычет для налогоплательщиков, на обеспечении которых находятся дети[55]. На каждого ребенка до 18 лет и на каждого учащегося дневной формы обучения до 24 лет сумма вычета поднялась с 300 до 600 рублей в месяц. При этом поступления по НДФЛ снизились незначительно – менее чем на 0,05% ВВП.

С 1 января 2003 года максимальный размер социальных налоговых вычетов был поднят до 38 тыс. рублей[56], а с 1 января 2007 года – до 50 тыс. рублей[57].

Изменилась система ограничений на социальные вычеты. Если раньше устанавливались индивидуальные ограничения для каждого социального вычета, то начиная с 1 января 2007 года ввели общее ограничение для совокупности социальных вычетов в размере 100 тыс. рублей[58]. Такая мера расширила свободу налогоплательщика по применению социальных вычетов.

В 2006 году представленные социальные налоговые вычеты были крайне незначительными: вычеты на образование составили около 12 млрд рублей (это привело к потере 0,17% поступлений), на лечение – 1,5 млрд рублей (потеря – 0,02% поступлений). Всего около 530 тыс. налогоплательщиков обратились за получением вычета на образование и лишь 70 тыс. – на лечение. Из-за сложной и длительной процедуры возмещения многие налогоплательщики предпочли не тратить время и нервы на получение налогового вычета, размер которого будет несопоставим с понесенными расходами. Из доходов, освобождаемых от налогообложения, были исключены доходы, получаемые как дарение, если их сумма превышает 4 тыс. рублей. За счет этой меры поступления по НДФЛ увеличились в 2006 году на 175 млн рублей.

С1 января 2007 года отменили налоговые вычеты, предоставляемые по доходам от операций с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок.

Изменения налогового законодательства не только повлияли на поступления НДФЛ, но и способствовали росту деловой активности и легализации налоговых доходов в 2001–2007 годах (табл. 2).

Таблица 2. Влияние налоговой реформы на поступления НДФЛ в 2001–2007 годах, % ВВП

Источник: Расчеты автора по данным ФНС, Минфина, Росстата.

На протяжении 2000-х годов постоянно возникал вопрос о необходимости большей прогрессивности налогообложения индивидуальных доходов. Если в целом идея прогрессивного налогообложения доходов самых обеспеченных граждан может найти определенную поддержку в обществе, то по вопросу, насколько прогрессивным должен быть НДФЛ и с какого уровня доходов должна начинаться прогрессия, общественного консенсуса достичь крайне сложно. Ведь к богатым люди склонны относить тех, кто богаче их самих. В результате по-настоящему широкую общественную поддержку может получить вариант, когда нынешняя плоская шкала НДФЛ сохранится для подавляющего большинства налогоплательщиков, а доходы самых богатых граждан будут облагаться по прогрессивной ставке. Но чем выше доход человека, тем больше у него возможностей по уклонению от уплаты налогов.

Кроме того, плоская шкала снижает административные и судебные издержки. Да и по сравнению с прогрессивной плоская шкала подоходного налога стимулирует увеличение рабочего времени, более поздний выход на пенсию и интенсификацию труда.

Более того, отказ от плоской шкалы НДФЛ в России в среднесрочной перспективе противоречит одному из принципов государственного управления – постоянство правил игры. Нарушение многократных обещаний президента и правительства не изменять ставку НДФЛ усилит недоверие бизнеса к власти, сократит приток иностранных инвестиций и ускорит бегство отечественного капитала за границу.

К тому же для увеличения прогрессивности налоговой системы необходимо наиболее прогрессивные налоги закреплять за федеральным центром, а наименее прогрессивные – за регионами. Введение прогрессивной шкалы НДФЛ усилит дифференциацию бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований: богатые регионы станут еще богаче и смогут предоставлять больше общественных благ своим жителям. Это вызовет межрегиональную политическую напряженность.