 |
Модели приграничного сотрудничества
|
|
|
|
Современные модели и механизмы приграничья включают в себя всю совокупность черт и свойств, благодаря которым они могут функционировать в виде локальных, региональных, национальных и интернациональных моделей. Эти модели могут действовать на основании эффективных интеграционных схем, сплачивающих сообщества приграничья, в том числе и с помощью механизмов свободной торговли, а также таможенных, валютных, социально-экономических и культурных союзов
Приграничное сотрудничество довольно сильно различается от страны к стране и на разных участках межгосударственной границы, отражая влияние разнообразных факторов. Выделяют несколько моделей приграничного сотрудничества:
) Традиционная модель сотрудничества, в основе еёлежитсущественнаяразница цен на товары и услуги по обе стороны границы, а экономический эффект связан с расширением рынка сбыта для одной стороны и получением более дешевых товаров и услуг для другой стороны. Однако эффективность этой модели сильно зависит от правил пограничного, миграционного и таможенного контроля, тарифных ограничений, налогообложения экспортируемых и импортируемых товаров или, иными словами, от уровня либерализованности трансграничного движения.
) Преференциальная модель предполагает предоставление преференций приграничным регионам, как на двусторонней, так и на односторонней основе;
) Другая модель приграничного сотрудничества - партнерская или институциональнаябазируется на договорных отношениях, совместных проектах и программах, а также специально создаваемых организациях. Эффективность этой модели зависит от уровня децентрализации власти и государственных финансов, развития гражданского общества сотрудничающих стран.
|
|
|
Для реализации потенциала трансграничного сотрудничества необходимы: 1) либерализация внешнеэкономической деятельности; 2) наличие таможенной инфраструктуры, прежде всего международных пунктов пересечения границы со всем необходимым оборудованием, обслуживающих их фирм и банков; 3) региональные государственные и общественные структуры, которые участвовали бы в регулировании трансграничных связей; 4) активный и влиятельный местный бизнес.
Одним из ключевых условий приграничного сотрудничества представляется эффективное функционирование рынка труда, который, на мой взгляд, представляет собой механизм саморегулирования сферы оплачиваемой занятости, на основе взаимодействия работодателей и нанимаемых работников, формирующего объём, структуру и динамику спроса на трудовые услуги и предложения рабочих мест.
Что касается факторов, обусловленных границей, то они, по моему мнению, должны быть разделены на внутренние и внешние. К внутренним следует отнести, во-первых, факторы границы как таковой, а именно: наличие пограничных и таможенных служб и их инфраструктуры, географическую периферийность; во-вторых, специфические характеристики региона: отраслевая специализация и уровень экономического развития, демографические показатели, степень удалённости от экономических центров страны, формы приграничного сотрудничества, структура экономических связей (преимущественно внутрирегиональные, внутристрановые или внешнеэкономические).
Для российских приграничных регионов преобладающим вариантом приграничного сотрудничества является традиционная модель, исключение - Калининградская область. Видимо поэтому, признавая важную роль приграничного сотрудничества для решения проблем занятости населения и его доходов, привлечения иностранных инвестиций и в других сферах, приграничное сотрудничество все же не рассматривается пока как определяющий фактор в развитии приграничных территорий. Тем не менее, экономическая ситуация практически по всей восточной и южной границе России такова, что даже реализуя начальный этап приграничной интеграции в виде традиционной модели, Россия сталкивается с проблемой регулирования потоков приграничной рабочей силы. Это, как мне представляется, актуализирует проблему создания специальных дополнений в теоретическую модель регионального рынка труда, учитывающих фактор приграничья в целом, и приграничного сотрудничества как его основного экономического звена.
|
|
|
Основные типы приграничного сотрудничества
При большом количестве стран-соседей, имеющих разные экономические и политические системы, на разных участках российского порубежья складываются специфические институциональные и экономические условия приграничного сотрудничества. Они подвержены изменениям, отражая динамику национальных правовых систем, общий уровень экономического взаимодействия России и ее соседей, глобализации экономики и регионального сотрудничества, существования внешних и внутренних угроз. Все многообразие условий приграничное сотрудничество России и особенности его конкретного содержания можно представить в трех основных типах: европейском, китайском и постсоветском.
Европейский тип
Прямое соприкосновение с Европейским Союзом, хотя и с его периферийной частью, имеет немалое значение для развития российских приграничных регионов. Россия выходит к ЕС своей наиболее развитой частью. Российский Северо-Запад стоит перед задачей масштабной модернизации экономики, социальной сферы, пространственной организации хозяйства и населенных пунктов разного уровня. Для российских регионов трансграничное сотрудничество с ЕС важно с точки зрения получения новых технологий и финансовых ресурсов для решения социально-экономических проблем. Для ЕС трансграничное сотрудничество с Россией необходимо для преодоления периферийности своих прибалтийской и северной окраин, создания для них благоприятных условий развития. Среди стран европейского Севера наиболее активно за трансграничное сотрудничество с российскими регионами выступает Финляндия.
|
|
|
Характерной чертой европейского типа приграничного сотрудничества является широкое развитие институтов сотрудничества при довольно жестком таможенном и визовом режиме трансграничного движения. Необходимо отметить, что в 2007 г. визовый режим для жителей регионов приграничных с Польшей и странами Балтии серьезно ужесточился в связи с присоединением последних к Шенгенскому соглашению. Жители Калининградской области до июля 2007 г. выезжали в соседние Польшу и Литву в упрощенном режиме - на основе бесплатных, многократных и долгосрочных виз. Новый порядок усложнил трансграничное движение, в котором заинтересовано и население соседних районов Польши и Литвы. Для этого типа приграничного сотрудничества характерно широкое участие в нем органов власти субъектов РФ и местного самоуправления на основе договоров с аналогичными территориальными органами власти соседних стран.
Для этого типа приграничного сотрудничества характерно широкое участие в нём органов власти субъектов РФ и местного самоуправления на основе договоров с аналогичными территориальными органами власти соседних стран. Сферой сотрудничества являются не только транспорт и торговля, но и экология, образование, культура, информация, новые технологии. Оно реализуется на основе совместно или согласованно разрабатываемых программ и проектов. Именно в этом типе наиболее сильно представлена институциональная модель приграничного сотрудничества. Его важной особенностью до 2007 г. было то, что экономически более сильные европейские партнеры через свой бюджет и бюджеты европейских организаций в рамках программ TASIS и INTERREG оказывали техническую и финансовую помощь российским партнерам.
Особое место в приграничном и межрегиональном сотрудничестве России и ЕС занимает балтийский регион. Здесь реализуются две крупные программы: «Программа соседства региона Балтийского моря» - INTERREG III B и «Видение и стратегия развития прибалтийских регионов» - VASAB 2010. В последнем проекте центральное место занимают города и городское хозяйство. Кроме этих программ в Балтийском регионе действуют такие институты как Союз балтийских городов, комиссия Хельсинки, созданная с целью защиты и охраны окружающей среды Балтийского моря. В целом все эти институты регионального и субрегионального сотрудничества составляют определенные уровни «Северного измерения».
|
|
|
Ещё одним направлением приграничного сотрудничества ЕС и России стала деятельность «Северного измерения». В особенности после его реформирования в конце 2006 г. Ключевым моментом новой политики «Северного измерения» является то, что в ее рамках будут воплощаться «дорожные карты» по четырем Общим пространствам Россия-ЕС. Российская Федерация, ЕС, Норвегия и Исландия обретают статус партнеров обновленного «Северного измерения». Партнеры имеют равные права при принятии и реализации решений и участвуют в проектах на основе софинансирования согласованных проектов.
Нельзя не отметить сравнительно высокую эффективность межрегиональных и приграничных связей России со странами ЕС. Трансграничное сотрудничество с ЕС в разных форматах позволяет российским регионам получать от европейских партнеров небольшие суммы основе принципа софинансирования и, что особенно важно, новые технологии. Принятые к реализации проекты нацелены на решение вполне конкретных проблем регионов, что в конечном итоге улучшает их социально экономическое положение и повышает привлекательность для инвестиций. Сложившаяся система многоуровневого трансграничного сотрудничества России и ЕС не может обеспечить широкую модернизацию экономики этой части российского порубежья, она создает для этого определенные предпосылки, помогает вырабатывать представления о путях обновления регионального хозяйства.
Китайский тип
Для китайского типа характерно преобладание в общем объеме приграничного сотрудничества торговых операций. Для российских регионов приграничное сотрудничество с китайскими регионами весьма важно с точки зрения компенсации ослабления хозяйственных связей с регионами европейской России, Урала, Западной и Восточной Сибири из-за резкого роста транспортных тарифов. Для Китая приграничное сотрудничество выступает важным каналом реализации стремительно растущих объемов производства потребительских товаров и получения необходимого сырья. Кроме того, для обеих стран приграничная торговля выступает важным фактором занятости населения
На первом этапе бурному развитию приграничной торговли способствовали большие различия в соотношении цен на товары потребительского и производственного назначения, а также безвизовый режим. В результате введения в 1993 г. визового режима трансграничного движения, а впоследствии ужесточения бартерной и челночной торговли объемы приграничной торговли стали сокращаться.
|
|
|
С 1993 г. активно развивается однодневный приграничный туризм на безвизовой основе, причем поток туристов из России в Китай значительно превышает обратный поток. В результате активизации приграничной (челночной) торговли в приграничных городах наблюдался бурный рост деловой активности. Ускоренными темпами развивалась инфраструкту - ра, строились дороги и т.д. Благодаря безвизовой форме приграничного туризма резко (в десятки раз) возросло количество гостиниц.
К настоящему времени эта торговля приобрела более цивилизованный вид. На российско-китайской границе вблизи крупных приграничных пунктов пропуска в основном по инициативе китайской стороны за последние годы были созданы приграничные торговые комплексы, через которые осуществляется мелкооптовая приграничная торговля. В 1998 и 1999 гг. были подписаны межправительственные Соглашения о взаимном упрощенном пропуске граждан РФ и Китая в торговые комплексы, создаваемые по обе стороны границы. Приграничное сотрудничество России и Китая строится в основном по традиционной модели.
Китай в отличие от России проводит активную политику по использованию потенциала приграничного сотрудничества, которая выражается в предоставлении приграничным территориям налоговых и таможенных преференций, дополнительных прав местным властям по ведению приграничного сотрудничества. Зона действия льготного режима приграничной торговли ограничена округами и территориями, выделенными из приграничных уездов. В 1992 г. на основе решений Госсовета во Внутренней Монголии (Манчжоули), в провинциях Хэйлунцзян (Хэйхэ и Суйфынхэ) и Гирин (Хуньчунь) стали создаваться большие Свободные Экономические Зоны и мелкие субзоны провинциального уровня. В свою очередь, правительство приграничной провинции Хэйлунцзян приняло ряд решений, расширяющих сферу открытости районов вдоль границы, путем предоставления им преференций в рамках провинциальных полномочий.
Важным элементом приграничного сотрудничества стала трудовая миграция. Китай использует «российский фактор» для решения проблем безработицы в своих приграничных районах. Китайская трудовая миграция, в свою очередь, способствует решению проблем нехватки рабочей силы в сибирских и дальневосточных регионах России.
В начале 2008 г. Россия и Китай подписали межправительственное соглашение о рациональном использовании и охране трансграничных вод. Это Соглашение дополняет повестку дня приграничного сотрудничества экологической тематикой, что является важным шагом в направлении его последующего развития.
Наиболее перспективным направлением двустороннего сотрудничества является деятельность по строительству предприятий и инфраструктуры ТЭК. Крупными проектами здесь являются сооружение Бурейской ГЭС, ЛЭП от Богучанской ГЭС и газопроводов в Западный и Северный Китай, нефтепровода от Тайшета до Сковородино в Амурской области с ответвлением на Китай. Определенный импульс развитию российского порубежья может дать также строительство новых транспортных коммуникаций и современных пунктов пропуска, финансирование которых многократно увеличено в рамках новой федеральной целевой программы развития Дальнего Востока и Забайкалья.
Постсоветский тип
Особенностью п остсоветского типа приграничного сотрудничества является то, что оно осуществляется в условиях, когда процесс международно-правового оформления протяженных сухопутных границ между странами СНГ только начался.
Эти границы разделили в прошлом единое экономическое и во многом общее культурное пространство. В ходе делимитации и демаркации границ возможно появление спорных моментов, которые для своего устранения потребуют от соседних стран значительных усилий. Об этом, в частности, свидетельствуют большие трудности в разграничении Каспийского моря
Главными факторами приграничного сотрудничества России и стран СНГ являются безвизовый режим (за исключением Грузии) и внешнеторговые преференции, определяемые двусторонними соглашениями о свободной торговле и соглашениями о многостороннем сотрудничестве. Основной задачей приграничного сотрудничества со странами СНГ до последнего времени было снижение экономических и социальных потерь от появления новых пограничных барьеров. Среди направлений приграничного сотрудничества стран СНГ особое место занимает кооперация по смягчению барьерного эффекта вновь образованной государственной границы. Она может колебаться от контрабанды до сложных схем минимизации трансакционных издержек и коммерческих рисков. Это важная особенность приграничного сотрудничества стран СНГ, поскольку появление новых границ вызвало у приграничных территорий сильный шок. Большая часть экономических связей в новых условиях оказалась неэффективной. Спад производства и переориентация связей предприятий в приграничный регион в основном связаны с появлением таможенных и транзитных барьеров, высокими транспортными издержками, финансовыми и таможенными рисками взаимных экономических связей.
В 1993 г. руководители приграничных регионов России, Украины и Беларуси выступили с инициативой создания Совета приграничных областей, который и был учрежден в 1997 г. Этот орган призван содействовать развитию торгово-экономического и культурного сотрудничества России, Украины и Беларуси, сократить издержки возникших пограничных барьеров, лоббировать особый таможенный и налоговый режим для технологически тесно связанных предприятий, разделенных границами. С этого момента началось создание институтов приграничного сотрудничества России и ее соседей из СНГ. Их важной составной частью с 1996 г. стали соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве приграничные территории России и соседних стран СНГ.
Необходимость договоров была вызвана прогрессирующим расстройством традиционных производственно-технологических связей по причине неплатежей, вызванных дефицитом оборотных средств у предприятий, валютными конвертациями, слабостью банковских систем. Соглашения между регионами были призваны обойти неразрешимые в середине 1990-х гг. расчетно-платежные проблемы посредством использования бартера.
Удорожание многих экономических связей сложившихся в советское время, развитие импортозамещения сделало сбыт продукции одной из цен - тральных проблем регионов нового порубежья. Страны продвигают на рынки друг друга разнообразные товары, используя выставки, ярмарки, торговые дома, специализированные торговые предприятия. Прямые связи между регионами стран СНГ способствуют выходу малого и среднего бизнеса на рынки друг друга. Договоры между регионами снижают риски взаимных торгово-экономических связей в части представляющей интерес для исполнительной власти регионов. Это весьма важно, когда слабы другие механизмы гарантий для субъектов межрегиональных экономических отношений. В приграничном сотрудничестве России и стран Содружества пока преобладает традиционная торговая модель.
Для этапа восстановительного роста преобладание традиционной модели было вполне оправдано. Однако сегодня этого недостаточно. Постсоветский тип приграничного сотрудничества не оказывает заметного влияния на модернизацию экономики порубежья. Более того, в настоящее время наблюдается замедление динамики приграничного сотрудничества, что объясняется рядом причин. Одна из них связана с тем, что потенциал традиционной модели сотрудничества, в основе которой лежит существенная разница цен на товары и услуги по обе стороны границы, а экономический эффект связан с расширением рынка сбыта для одной стороны и получением более дешевых товаров и услуг для другой стороны, в значительной мере выработан. Цены на товары в странах Содружества с учетом транспортных издержек в значительной мере выровнялись. Сейчас на первый план при традиционной модели выходят различия в уровнях зарплаты, безработицы и в условиях ведения бизнеса. Однако эффективность этой модели сильно зависит от правил пограничного, миграционного и таможенного контроля, тарифных ограничений, налогообложения экспортируемых и импортируемых товаров или, иными словами, от уровня либерализованности трансграничного движения. А здесь, как упоминалось выше, наблюдается ужесточение мер контроля и ограничений. При этом не происходит развития институтов приграничного сотрудничества, которые могли бы компенсировать возникающие ограничения. Одним из проявлений этого является задержка с принятием Конвенции по приграничному сотрудничеству государств-участников СНГ, проект которой начал рассматриваться в органах СНГ в 2005 г. Затягивается согласование проектов модельных законов «О межрегиональном сотрудничестве» и «О приграничном сотрудничестве», разработанных Межпарламентской ассамблеей стран СНГ. Во многом эти задержки связаны с долгими согласованиями в ведомствах РФ.
Межгосударственные отношения России со своими соседями из СНГ сильно различаются, что отражается на взаимодействии приграничных территорий. Оно практически отсутствует на российско-грузинском порубежье. Хотя в Абхазии и Южной Осетии большинство местных жителей имеет российские паспорта, для экономических связей между приграничными регионами нет необходимых правовых оснований. Ситуация, вероятно, может измениться с выходом России в начале марта 2008 г. из Соглашения Совета глав государств СНГ «О мерах по урегулированию конфликта в Абхазии (Грузия)» от января 1996 г. Россия не намерена соблюдать установленный этим Соглашением запрет на осуществление торгово-экономических, финансовых, транспортных и иных связей с Абхазией по государственной линии. На российско-грузинской границе не урегулированы пограничные вопросы, слабо развиты пункты пропуска, работа которых сильно зависит как от политических, так и погодных факторов. Также весьма слабы приграничные связи между смежными районами России и Азербайджана. Они затруднены бедностью смежных районов, а также угрозами нарастания этнополитических противоречий, периодически возникающими проблемами в использовании вод пограничной реки Самур.
Наиболее контактны границы у России с Белоруссией. Страны существенно продвинулись в создании таможенного союза. Ими используется унифицированный режим миграционного контроля. Однако приграничное сотрудничество сдерживается разными экономическими системами, практикуемыми в Белоруссии и России. Полномочия по ведению международной деятельности у регионов Белоруссии уже, чем у субъектов РФ. Для белорусских областей межрегиональное сотрудничество выступает важным инструментом выхода на российский рынок.
В практике российско-украинского приграничного сотрудничества характерно активное внедрение еврорегионов. К настоящему времени созданы еврорегионы «Днепр» с участием Брянской, Гомельской и Черниговской областей, «Ярославна», с участием Курской и Сумской областей и «Слобожанщина» с участием Белгородской и Харьковской областей. Планируется учреждение еврорегиона «Донбасс» с участием Ростовской и Луганской областей. Необходимо отметить, что Украина проводит более активную политику в отношении создания необходимых правовых условий развития приграничного сотрудничества, чем Россия. Это объясняется, с одной стороны, желанием Украины включиться в европейский интеграционный процесс и активизировать приграничные связи с соседями на основе инструментов отработанных в ЕС. С другой стороны, учитывая экономическую и внутриполитическую важность восточного пограничья, руководство Украины стремится к созданию благоприятных условий для развития приграничных связей с Россией.
Перспективы приграничного сотрудничества России со странами СНГ во многом зависят от того, как быстро и каким образом будет уравновешен рост в последние годы барьерных функций новых границ. Фактор безопасности новых границ пока имеет приоритет над фактором приграничного сотрудничества. Безусловно, необходим переход к новым более глубоким формам сотрудничества, соответствующим современному этапу экономического развития России и ее соседей из стран СНГ.
Таким образом, «главная проблема развития приграничного сотрудничества России с соседями сегодня заключается в том, что пока не определено его место в стратегии экономического развития страны и ее включении в процессы глобального и регионального сотрудничества. Отсутствуют представления об экономических эффектах, возникающих в результате приграничного сотрудничества. В то же время вполне очевидна роль порубежья в укреплении безопасности России. Акцент на безопасность в определенной степени сокращает ресурсы экономического развития приграничных территорий».
2. Особенности политико-правового и экономического регулированияприграничного сотрудничества в Российской Федерации.
|
|
|
