 |
Международно - правовое регулирование отношений в сфере охраны морских биологических ресурсов
|
|
|
|
Одной из основных задач пограничной политики Российской Федерации, согласно Основам пограничной политики Российской Федерации, утвержденным Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г., является создание условий для обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации.
Пунктом 3.2 Основ пограничной политики Российской Федерации пограничная безопасность определяется как важнейшая составная часть национальной безопасности, представляющая собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации, охватывающем государственную границу Российской Федерации, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.
Одной из серьезных угроз национальным интересам и безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве является расхищение национальных богатств Российской Федерации. Представляется, что к составной части этой угрозы можно отнести и незаконный промысел морских биологических ресурсов.
Экологические проблемы, начиная с середины прошлого века, быстрыми темпами стали приобретать все большее значение для человечества. Одна часть из них связана с возросшей потребностью людей к уровню своего жизненного комфорта, другая – с неконтролируемым относительно возможных последствий научно-техническим прогрессом, третья – с резким приростом в масштабах планеты населения и т.д. Одной из проблем в области экологии является проблема сохранения биоразнообразия планеты. Так, по данным, собранным Мировым центром мониторинга сохранения природы, к середине ХХI в. исчезнет примерно 25% всех существующих на планете видов живой природы. 95% всей живой природы в настоящее время сосредоточено в районах под суверенитетом и юрисдикцией государств.
|
|
|
Проблема сохранения биоразнообразия планеты требует своего скорейшего разрешения. Причем меры, предпринимаемые отдельными государствами в этой области, зачастую не смогут стать выходом из сложившейся ситуации стремительной деградации окружающей среды. Необходимы совместные усилия большинства государств по регулированию вопросов рационального использования и сохранения природных ресурсов. В связи с этим особую значимость в данной сфере приобретает механизмы международно-правового регулирования.
Рост обеспокоенности мирового сообщества тем, что биологическое разнообразие существенно сокращается в результате различных видов общественной деятельности, а также желание упрочить и дополнить уже существующие международные соглашения о сохранении биологического разнообразия и устойчивом использовании его компонентов привели к разработке и принятию Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.)[8].
Нормы Конвенции о биологическом разнообразии направлены на обеспечение сохранения биологического разнообразия и устойчивого использования его компонентов. Центральным из основных принципов Конвенции является признание суверенного права государства разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды. Государство несет ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или под их контролем не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции.
|
|
|
Однако, как отмечает А.Н. Вылегжанин: «…из предметного анализа текста Конвенции в контексте современной системы международного права вытекает, что государство — участник Конвенции 1992 г. в вопросе сохранения биологических природных ресурсов даже в пределах своей государственной территории связано не только национальным законодательством, но и применимыми международно-правовыми нормами»[9].
Норм, предусматривающих конкретные меры по сохранению живой природы, в Конвенции о биологическом разнообразии не содержится. Меры, в ней предусмотренные, носят широкий, масштабный характер, но не претендуют на высокое регулятивное качество.
Среди международных договоров, непосредственно касающихся проблем сохранения и рационального использования морских биологических ресурсов, центральное место занимает Конвенция ООН по морскому праву, принятая 10 декабря 1982 г. в Монтего-Бей. Данная Конвенция устанавливает определенные правовые режимы для обозначенных в ней морских районов, а также права и обязанности прибрежного государства в отношении морских биологических ресурсов данных районов. Помимо этого Конвенция содержит постановления, устанавливающие права и обязанности государств по управлению конкретными видами морских ресурсов (анадромными; катадромными; трансграничными; далекомигрирующими).
Согласно Конвенции ООН 1982 г. суверенитет прибрежного государства распространяется на внутренние морские воды. Суверенитет прибрежного государства распространяется и за пределами его сухопутной территории и внутренних морских вод на примыкающий морской пояс, называемый территориальным морем.
В силу того, что внутренние морские воды, территориальное море, а также морское дно под этими пространствами составляют часть государственной территории прибрежного государства, оно суверенно устанавливает режим сохранения и использования биологических ресурсов в этих морских районах[10].
Принятием Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. международное сообщество впервые признало право прибрежных государств на объявление ими 200-мильных исключительных экономических зон у своего побережья, в которых они могут осуществлять суверенные права, функционально ограниченными и имеющими четкую целевую направленность, в том числе и в отношении биологических ресурсов. Характеризуя юридическую природу этих прав прибрежного государства, С.В. Молодцов писал, что «для обозначения того, что прибрежное государство в отношении ресурсов указанного морского района (экономической зоны – Е.С.) пользуется в принципе той же полнотой власти, как и в отношении ресурсов собственной территории. В договорной практике употребляется термин «суверенные права в целях разведки и разработки естественных ресурсов». С.В. Молодцов также отмечает, что по своему характеру указанные права приравниваются к правам, вытекающим из суверенитета; вместе с тем они не распространяются на само морское пространство[11]. По мнению Д.А. Гаврилина, под термином «суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов», содержащимся в п. 1 "а" ст. 56 Конвенции 1982 года, скрывается, в первую очередь, правовой режим рыболовства в исключительной экономической зоне.
|
|
|
Осуществляя свои права и выполняя свои обязанности в исключительной экономической зоне прибрежные государства обязаны учитывать права и обязанности других государств.
Среди основных прав прибрежного государства на морские живые ресурсы можно выделить следующие:
- право на определение допустимого улова биологических ресурсов в своей исключительной экономической зоне;
- право на полное использование всех биологических ресурсов в своей исключительной экономической зоне, в отношении которых прибрежное государство определило допустимый улов.
Прибрежное государство наделено суверенным правом принимать меры, направленные на сохранение биологических ресурсов в исключительной экономической зоне. Помимо определения прибрежным государством допустимого улова биологических ресурсов в своей исключительной экономической зоне к мерам, направленным на сохранение биологических ресурсов можно отнести обеспечение вышеуказанным государством, с учетом имеющихся у него наиболее достоверных научных данных, надлежащих мер по сохранению и управлению ресурсами, чтобы их состояние не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации.
|
|
|
В отношении управления живыми ресурсами Конвенция ООН по морскому праву предоставляет прибрежным государствам правомочия определять виды, которые могут вылавливаться, и устанавливать квоты вылова в отношении конкретных запасов или групп запасов, либо вылова на каждое судно в течение какого-либо периода времени, либо вылова гражданами любого государства в течение определенного периода. Предметом регулирования прибрежным государством могут стать сезоны и районы рыбного промысла, виды, размеры и количество орудий лова, а также типы, размеры и количество рыболовных судов, которые могут быть использованы. Прибрежное государство вправе устанавливать возраст и размер рыбы и других видов, которые могут вылавливаться.
Конвенция 1982 г. закрепляет за прибрежным государством право принимать меры по контролю за деятельностью судов в своих исключительных экономических зонах. Среди этих мер в Конвенции выделены следующие:
1. определение информации, требуемой от рыболовных судов, включая статистические данные об уловах и промысловом усилии, а также сообщения о местонахождении судна;
2. размещение прибрежным государством наблюдателей или стажеров на борту таких судов;
3. установление обязательной выгрузки такими судами всего или какой-либо части улова в портах прибрежного государства;
4. установление положений и условий, относящихся к совместным предприятиям или другим совместным мероприятиям;
5. определение потребностей в подготовке персонала и передаче технологии рыбного промысла, включая требования о расширении возможностей прибрежного государства по проведению рыбохозяйственных исследований и процедур обеспечения выполнения.
Одним из ключевых элементов правового режима исключительной экономической зоны является специальное регулирование прав и обязанностей государств в отношении трансзональных и трансграничных запасов рыб. Трансзональные запасы включают запасы морских организмов, ареал обитания которых находится в пределах 200 миль от побережья, но пересекает границу между экономическими зонами соседних государств[12]. К трансграничным же относятся запас или запасы ассоциированных видов, встречающихся как в исключительной экономической зоне, так и в районе, находящемся за ее пределами и прилегающем к ней, т. е. в открытом море.
А.Н. Вылегжанин отмечает, что современной практикой государств остро поставлены вопросы правового режима природных ресурсов в тех морских районах, которые удалены более чем на 200 морских миль от побережья и окружены полностью исключительной экономической зоной одного или нескольких государств. В официальных документах, а также в зарубежной юридической литературе такие морские районы нередко называются для краткости «анклавами открытого моря».
|
|
|
Для России особое значение имеют берингоморский и охотоморский анклавы. Так, например, отсутствие контроля за промыслом минтая в анклаве Берингова моря привело к разрушению его запасов. В целях недопущения варварской добычи биологических ресурсов в будущем по предложениям России и США была разработана Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управления ими в центральной части Берингова моря (принята 16 июня 1994 г. в Вашингтоне). Аналогичная ситуация сложилась и в случае с живыми ресурсами Охотского моря. Однако должного разрешения этот вопрос на международном уровне пока не получил.
Как отмечает А.Н. Вылегжанин, Соглашением 1995 г. о запасах трансграничных и далекомигрирующих видов рыб усилен, по сравнению с Конвенцией 1982 г., глобальный режим сохранения биологических ресурсов Мирового океана[13]. Одним из способов этого усиления стало придание мерам сохранения, принятым участником регионального соглашения, юридически обязательной силы для государства, не являющегося его участником, но использующего в данном регионе запасы, являющихся объектом указанного соглашения.
Вопрос о полномочиях прибрежных государств в отношении далеко мигрирующих видов стал предметом длительных дискуссий на III Конференции ООН по морскому праву. Согласно п. 1 ст. 64 прибрежное государство и другие государства, граждане которых ведут в данном районе промысел далеко мигрирующих видов, перечисленных в Приложении I к Конвенции, сотрудничают прямо или через соответствующие международные организации в целях обеспечения сохранения таких видов и содействия их оптимальному использованию во всем этом районе как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами. Целью данного положения Конвенции является наложение определенных ограничений на общий режим осуществления суверенных прав прибрежного государства по Части Конвенции в отношении отдельного вида рыбы, сужение общего режима в целях защиты и оптимального управления далеко мигрирующими видами. В районах, для которых не существует соответствующей международной организации, прибрежные государства и другие государства, граждане которых ведут промысел этих видов в данном районе, сотрудничают с целью создания такой организации и участвуют в ее работе. Таким образом, можно сделать вывод, что обязанность по взаимодействию сформулирована шире, чем в ст. 62 Конвенции ООН 1982 г., поскольку оптимальное использование далеко мигрирующих видов должно быть обеспечено во всем этом районе, как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами.
Часть V Конвенции 1982 г. предусматривает особый порядок защиты морских млекопитающих в связи с их биологическими особенностями (в частности, отмеченную способность морских млекопитающих проходить огромные расстояния в сравнительно короткое время, т. е. пересекать морские районы с разным правовым режимом). Согласно ст. 65 Конвенции подтверждаются права прибрежного государства или в соответствующем случае компетенции международной организации запрещать, ограничивать или регулировать промысел морских млекопитающих более строго, чем это предусмотрено в Части V Конвенции ООН 1982 г. Государства сотрудничают с целью охраны запасов морских млекопитающих, а в отношении китообразных осуществляют, в частности, деятельность через надлежащие международные организации с целью их охраны, управления их запасами и изучения.
Специальный международно-правовой режим установлен для управления запасами анадромных видов. Анадромные виды, проводя начальный этап своей жизни в пресных водоемах, мигрируют затем в море и после длительных миграций в морской воде возвращаются, как правило, в водоем происхождения для нереста[14]. Одним из примеров анадромных видов является лосось. Следует подчеркнуть, что самые крупные запасы лососей нагуливаются в северной части Тихого океана (объем промысла – более 600 тыс. тонн в год)[15]. Это представляет особый интерес для Российской Федерации при решении вопросов сохранения этих видов рыб, так как определенная часть данных ресурсов образуется в ее реках[16].
Согласно Конвенции 1982 г. государства, в реках которых образуются запасы анадромных видов, в первую очередь заинтересованы в таких запасах и несут за них первоочередную ответственность. Понятие заинтересованности государства происхождения анадромных видов характеризует экономическую составляющую правового режима добычи этих видов, в то время как первоочередная «ответственность» государства происхождения подразумевает его обязанность обеспечить сохранение данных видов в соответствии с их биологическими характеристиками.
Обязанностью государства происхождения запасов анадромных видов является обеспечение их сохранение путем принятия соответствующих мер по регулированию рыбного промысла во всех водах к берегу от внешних границ своей исключительной экономической зоны и рыбного промысла, предусмотренного в пункте 3 "b" ст. 66 Конвенции ООН 1982 г. Упомянутые в подпункте "b" государства участвуют на основе соглашения с государством происхождения в осуществлении мер по возобновлению запасов анадромных видов, в особенности путем участия в расходах на эти цели. Однако воля государства происхождения при согласовании имеет приоритет.
А.Н. Вылегжанин выразил мнение о том, что в развитии международного морского права обозначилась тенденция на региональном уровне к ужесточению норм о сохранении анадромных видов. «На практике применяются положения региональных договоров о запрете промысла этого ценного природного ресурса в районах за пределами 200 миль от исходных линий, а не компромиссные положения Конвенции ООН 1982 г. о возможном таком промысле»[17]. Одним из примеров такого регионального договора является Конвенция о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана 1995 г., принятая Канадой, Японией, Российской Федерацией и США.
Нормами Конвенции ООН по морскому праву устанавливается особый правовой режим эксплуатации запасов катадромных видов, начальный период жизненного цикла которых проходит в открытом море, в то время как больший период жизни катадромные виды проводят в пресноводных реках и озерах. Управлению катадромными видами посвящена ст. 67 Конвенции ООН 1982 г., в соответствии с п. 1 которой за управление этими запасами и обеспечение мигрирующей рыбе доступ в свои воды и выход из них несет ответственность прибрежное государство, в водах которого запасы катадромных видов проводят большую часть своего жизненного цикла. Промысел запасов катадромных видов ведется только в водах к берегу от внешних границ исключительных экономических зон. Когда промысел ведется в исключительных экономических зонах, он подпадает под действие ст. 67 и других положений Конвенции ООН 1982 г., касающихся рыболовства в этих зонах. В случае, когда запасы катадромных видов мигрируют через исключительную экономическую зону другого государства, независимо от того, молодь это или половозрелая рыба, управление такими запасами, включая их промысел, регулируется соглашением между государством, в водах которого запасы катадромных видов проводят большую часть своего жизненного цикла, и другим заинтересованным государством. Такое соглашение должно, согласно п. 3 ст. 67 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. обеспечивать рациональное управление этими запасами и принимать во внимание обязанности государств в отношении поддержания этих запасов. В данном случае Конвенция идет на шаг дальше требования согласовывать действия государств и требует от государств «урегулировать» управление указанными видами в соглашении, т.е. не просто провести консультации (переговоры), но и достичь соглашения по вопросам управления указанными видами.
Помимо этого, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. содержит статью, посвященную обеспечению выполнения законов и правил прибрежного государства, только в разделе, касающегося режима исключительной экономической зоны (ст. 73).
Наказания, налагаемые прибрежным государством за нарушение законов и правил рыболовства в исключительной экономической зоне, не могут включать тюремное заключение, при отсутствии соглашения заинтересованных государств об обратном, или любую другую форму личного наказания. Отсутствие норм, регулирующих этот вопрос в пределах континентального шельфа, позволяет сделать вывод о том, что государства пошли по пути признания личного наказания за нарушения порядка ведения исследований и разработки ресурсов, в том числе и «сидячих» видов, континентального шельфа[18].
|
|
|
