 |
Правовое регулирование деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации по контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов
|
|
|
|
Для российской системы органов, осуществляющих контроль за рациональным использованием морских биологических ресурсов, характерно их большое количество, наличие дублирования функций в их деятельности и ее слабая согласованность. Во многом это является следствием нечеткости законов в указанной сфере, в которых неразграничена компетенция между данными органами. Данные вопросы отданы целиком на усмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
До принятия 9 марта 2004 г. указа Президента Российской Федерации № 314[60] система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти одновременно управленческих, регулирующих, а также разрешительных и контрольных функций, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. Основным результатом принятия данного Указа явилось изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Согласно этому документу систему федеральных органов исполнительной власти образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а основным смыслом проведенной административной реформы являлось перераспределение различных видов функций между тремя уровнями: министерство, служба и агентство[61]. В исключительной компетенции федеральных служб как органов исполнительной власти является осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, в том числе и области охраны морских биологических ресурсов.
Несмотря на то, что Закон о рыболовстве 2004 г. был принят с учетом уже существующей системы федеральных органов исполнительной власти, в нем не называются конкретные органы, ответственные за выполнение тех или иных положений закона. Определяется лишь функция в конкретной сфере, которую должен выполнять орган, чтобы осуществлять установленные законом полномочия. Конкретные органы определяются на подзаконном уровне.
|
|
|
Среди федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, ответственных за осуществление государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов, наиболее широкой компетенцией обладает Федеральная служба безопасности Российской Федерации (далее – ФСБ России).
Компетенция ФСБ России в данной сфере была расширена после принятия указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308[62] вследствие передачи функций охраны морских биологических ресурсов от упраздненной Федеральной пограничной службы Российской Федерации (далее – ФПС России). Толчком же для наделения ФПС России соответствующими полномочиями в рассматриваемой сфере правоотношений послужило принятие 29 августа 1997 г. указа Президента Российской Федерации № 950[63]. В принятом в развитие данного указа постановлении Правительства Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 90[64] устанавливалось, что ФПС России осуществляет государственный контроль:
1. за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов (далее – МБР);
2. за соблюдением пользователями условий лицензий (разрешений) на добычу (вылов) МБР, а также других документов, на основании которых возникает право пользования МБР;
3. за выполнением международных договоров в сфере охраны МБР.
В территориальном море, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за ее пределами ФПС России было ответственно также за охрану запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации и за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации. В реках и связанных с ними пресноводных водоемах Российской Федерации охрану данных видов рыб осуществляло Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (далее – Минсельхозпрод России).
|
|
|
Непосредственной деятельностью по осуществлению мероприятий, связанных с выполнением задач государственного контроля в сфере охраны морских биологических и минеральных ресурсов, в ФПС России, до передачи функций Федеральной службе безопасности Российской Федерации, занимались морские части Морской охраны и входящие в их структуру подразделения региональных отделов Управления охраны морских биологических ресурсов[65]. После упразднения ФПС России органы морской охраны в составе пограничных органов вошли в состав органов федеральной службы безопасности.
Принятие вышеупомянутого указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308 повлияло на внесение в федеральное законодательство ряда изменений. Так, в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. «О федеральной службе безопасности»[66] (ст. 11.1) к одному из направлений деятельности органов Федеральной службы безопасности была отнесена пограничная деятельность, которая включает в себя защиту и охрану экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрану за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации. На органы федеральной службы безопасности, в состав которых входят также и пограничные органы, была возложена обязанность осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, защиты и охраны экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также меры по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов.
Согласно указу Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»[67] ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление, в том числе и в области защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов. Кроме того, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 90 ФСБ России, как правопреемник ФПС России, обеспечивает охрану биологических ресурсов в Каспийском море до определения его правового статуса.
|
|
|
Анализ приведенных, а также ряда других нормативных правовых актов показывает, что должностные лица пограничных органов федеральной службы безопасности при выполнении своих служебных обязанностей по охране биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа имеют право:
1. останавливать и осматривать российские и иностранные суда и иные плавучие средства, осуществляющие:
- разведку и промысел морских биологических ресурсов;
- перегрузку выловленных (добытых) на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне биологических ресурсов на другие суда;
- ресурсные и морские научные исследования;
- иную деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне;
2. проверять на судах документы на право осуществления указанной деятельности;
3. в случаях, предусмотренных Федеральными законами и международными договорами Российской Федерации:
- задерживать нарушителей Федеральных законов и международных договоров Российской Федерации и изымать у них орудия лова, оборудование, инструменты, установки и другие предметы, а также документы и все незаконно добытое;
- преследовать и задерживать суда-нарушители, осуществляющие указанную деятельность, и доставлять их в ближайший порт Российской Федерации (иностранные суда - в один из портов Российской Федерации, открытых для захода иностранных судов);
|
|
|
- налагать на нарушителей административные штрафы или передавать материалы о совершенных нарушениях в суды Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- приостанавливать проведение ресурсных и морских научных исследований в случае обнаружения при их осуществлении правонарушений;
4. применять оружие против правонарушителей для отражения их нападения и прекращения сопротивления в случае, если жизнь должностных лиц органов охраны подвергается непосредственной опасности;
5. привлекать правонарушителей к административной ответственности;
6. производить дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 253 и 256 Уголовного кодекса Российской Федерации[68] (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной пограничными органами федеральной службы безопасности).
В настоящее время в состав центрального аппарата Пограничной службы ФСБ России входит Государственная морская инспекция Пограничной службы ФСБ России. Данный орган является основным органом управления в составе ФСБ России в сфере охраны морских биологических ресурсов.
На местах созданы региональные пограничные управления ФСБ России по федеральным округам и пограничные управления ФСБ России по субъектам Российской Федерации (в ряде прибрежных субъектов Российской Федерации созданы управления береговой охраны ФСБ России), которые имеют в своем составе подразделения, специализирующиеся на охране морских биологических ресурсов. Одним из основных структурных элементов пограничных органов, непосредственно осуществляющих охрану морских пространств и их природных ресурсов являются государственные морские инспекции пограничных управлений ФСБ России (управлений береговой охраны ФСБ России). Инспекции были созданы в целях осуществления охраны биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, Азовского и Каспийского морей, запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также осуществления государственного контроля в этой сфере в зоне своей ответственности. В состав Инспекции входят отделы, отделения, службы и иные подразделения; в ее подчинении находятся также участковые инспекции.
|
|
|
Принятие Положения о Росприроднадзоре сложившуюся ситуацию практически не прояснило. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности.
Росприроднадзор осуществляет полномочия по контролю и надзору:
1. за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне;
2. за рациональным использованием минеральных и биологических ресурсов на континентальном шельфе;
3. осуществляет в пределах своей компетенции мониторинг объектов животного мира, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.
Таким образом, можно отметить, что дублирование полномочий по контролю за рациональным использованием морских биологических ресурсов между Росприроднадзором и ФСБ России не устраняется.
В целях осуществления вышеуказанных реорганизационных изменений МПР России осуществило временную передачу в ведение Росприроднадзора специальных морских инспекций, которые являются на данный момент основными подразделениями в составе Росприроднадзора, отвечающими за охрану морских биологических ресурсов.
В отличие от пограничных органов федеральной службы безопасности должностные лица Росприроднадзора не наделены правом рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере охраны морских биологических ресурсов. Этот факт трудно объяснить, так как на эту Службу, также как и ФСБ России, была возложена обязанность осуществлять государственный контроль в указанной области. Очевидно, что решение проблемы унификации полномочий повлечет за собой другую проблему - дублирование компетенции пограничных органов федеральной службы безопасности в части, касающейся охраны морских биологических ресурсов, Росприроднадзором. Это еще больше осложнит сложившуюся в рассматриваемой области правоотношений ситуацию, так как к органам, осуществляющим государственный контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов можно отнести также и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее – Россельхознадзор), находящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России).
По смыслу указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 Россельхознадзор должен был осуществлять функции по контролю и надзору в сфере, отнесенной к ведению Минсельхоза России, в том числе и в области рыболовства. Однако в самом указе не было четко закреплено какие функции упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству (далее – Госкомрыболовство России) передаются Россельхознадзору. Возникший пробел устранило постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201[69]. Следует отметить, что положения данного постановления существенно расширили по сравнению с Госкомрыболовством России компетенцию Россельхознадзора.
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1999 г. № 147[70] Госкомрыболовство России вплоть до утверждения положения о Комитете выполняло функции в области рыбохозяйственной деятельности, возложенные на Минсельхозпрод России постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. № 1090[71]. Согласно этому постановлению выделим следующие функции Минсельхозпрода России, отошедшие к Госкомрыболовству России:
1. обеспечение охраны (кроме территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации) и контроля за рациональным неистощительным использованием и воспроизводством водных биологических ресурсов;
2. организация и проведение государственного мониторинга морских биологических ресурсов, выявление новых районов и объектов промысла.
В принятом Правительством Российской Федерации 5 сентября 2003 г. Положении о Госкомрыболовстве России закреплялось, что одной из функций данного органа являлось осуществление в установленном порядке в пределах своей компетенции государственный контроля за состоянием, использованием и воспроизводством МБР, обеспечением их охраны.
Из указанного следует, что контрольная деятельность Госкомрыболовства России не распространялась на территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации. Как отмечалось выше, после административных преобразований полномочия образованного Россельхознадзора были существенно расширены. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201[72] Россельхознадзор осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в отношении МБР. Пространственные пределы деятельности этого органа были также увеличены: Россельхознадзор осуществляет свои полномочия не только на территории Российской Федерации, но и в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международными договорами и соглашениями, на территориях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана.
Россельхознадзор отвечает также за выдачу разрешений на добычу (вылов) МБР, которые удостоверяют право на изъятие водных биоресурсов из среды их обитания при осуществлении рыбопромысловой деятельности. Следует отметить, что в отличие от Закона о рыболовстве 2004 г. законы об исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации используют понятие лицензия. По существу, в данном случае, разница между данными понятиями отсутствует, однако, по нашему мнению, целесообразно использовать единообразный терминологический аппарат.
Лицензии на промысел биологических ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации действительны в течение календарного года в пределах установленного срока в указанных в них районах промысла на указанные виды биологических ресурсов.
Выданные разрешения регистрируются Россельхознадзором в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. № 102[73].
Среди органов, обладающих полномочиями в сфере охраны морских биологических ресурсов, можно также выделить Федеральное агентство по рыболовству (далее – Росрыболовство), которое также находится в ведении Минсельхоза России и выполняет функции осуществления государственного мониторинга состояния водных биологических ресурсов. Хотя за Росрыболовством функции по контролю за деятельностью промысловых судов непосредственно не закреплены и им обеспечивается лишь функционирование отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов и наблюдения за деятельностью рыбопромысловых судов, без сомнения можно отметить явную направленность данной системы на предупреждение правонарушений (например, промысел водных биологических ресурсов в запретном районе, запретное время). Росрыболовство вправе осуществлять контроль за выполнением требований постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1999 г. № 226[74] и ходатайствовать о привлечении к ответственности за их невыполнение в Россельхознадзор. Однако анализируя практику прошлых лет следует подчеркнуть, что до проведенной в марте 2004 г. административной реформы местные рыбводы на практике очень редко прибегали к крайним мерам, аннулируя разрешение на промысел или лишая его прав на пользование морскими биологическими ресурсами. Следует отметить, что в настоящее время ситуация, вероятно, кардинально в лучшую сторону не измениться вследствие раздробления контрольных функций упраздненного Госкомрыболовства России между несколькими органами исполнительной власти. Вопросами обеспечения функционирования отраслевой системы мониторинга поручено заниматься Росрыболовству, выдача же разрешений на промысел – прерогатива Россельхознадзора. На первый план, таким образом, выйдет согласованность действий между этими двумя органами при привлечении правонарушителей к ответственности, что предполагает преодоление определенных межведомственных препятствий и использование Минсельхозом России имеющихся у него координационных полномочий в отношении деятельности этих органов.
Таким образом, можно отметить, что цель, объявленная в указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824[75], - формирование эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в полной мере достигнуть не удалось. Старые проблемы наличия дублирования и параллелизма в деятельности этих органов не только не исчезли, но и пополнились новыми, так как количество федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за осуществление контроля в области охраны морских биологических ресурсов явно разрослось, а связи между ними так и не были установлены. По мнению автора, это предопределяет необходимость разграничения компетенции федеральных органов исполнительной власти не подзаконными нормативными правовыми актами, а законодательным актом по вопросам рыболовства.
Одну из важных ролей в обеспечении контроля за исполнением законодательства о рациональном использовании морских биологических ресурсов играют судовые наблюдатели. Согласно действующему законодательству Российской Федерации[76] на иностранные суда, ведущие промысел биологических ресурсов в соответствии с лицензией (разрешением) на промысел биологических ресурсов или заходящие в исключительную экономическую зону для приемки выловленных (добытых) биологических ресурсов с других судов, а также на континентальном шельфе возлагается обязанность осуществлять промысел биологических ресурсов в присутствии должностного лица специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по безопасности и под контролем указанного лица. В отношении промысла в исключительной экономической зоне устанавливается дополнительное правило, затрагивающее не только иностранных рыбаков, но и российских - погрузка, выгрузка или перегрузка биологических ресурсов, предусмотренные в лицензии (разрешении) на промысел биологических ресурсов, должны осуществляться в присутствии должностного лица специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по безопасности.
Таким образом, можно отметить, что законодательством Российской Федерации установлено требование обязательного присутствия на иностранных промысловых судах, осуществляющих промысел биологических ресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, должностных лиц федерального органа исполнительной власти по безопасности. Применительно к российским промысловым судам перечень случаев ограничен только погрузкой, выгрузкой и перегрузкой биологических ресурсов, осваиваемых в исключительной экономической зоне. Нахождение инспекторов на рыболовецких судах при ведении ими промысла во внутренних морских водах и в территориальном море не предусмотрено.
Определив требование обязательного присутствия этих лиц, закон не определяет их правовой статус, что существенно отражается как на их полномочиях, так и на их правовой и социальной защищенности. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»[77] сотрудники органов федеральной службы безопасности являются лицами, подлежащими государственной защите. Однако к судовым наблюдателям это не относится, так как согласно ст. 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. «О федеральной службе безопасности» лица из числа гражданского персонала, не назначенные на должности военнослужащих, не являются сотрудниками органов федеральной службы безопасности. Отсутствуют также специальные нормы, касающиеся вопросов привлечения к уголовной ответственности за угрозы в отношении судовых наблюдателей.
|
|
|
