Судьи конституционного Суда Российской Федерации 8 глава

Развивая данные образующие основы конституционного строя положения, Конституция Российской Федерации устанавливает, что принятие и изменение федеральных законов находится в ведении Российской Федерации, относясь к компетенции Государственной Думы, реализуемой ею как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 71, пункт "а"; статья 76, части 1 и 2; статья 105, часть 1). При осуществлении своих законодательных полномочий Государственная Дума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причем не только прямо предусмотренный статьями 104 - 108 Конституции Российской Федерации, но и вытекающий из иных ее положений и конкретизированный в Регламенте Государственной Думы, наличие которого рассматривается Конституцией Российской Федерации в качестве обязательного условия организации парламентской деятельности (статья 101, часть 4).

Соблюдение Государственной Думой установленных правил законодательной деятельности является важным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции Российской Федерации порядка принятия федеральных законов, отвечая существу подлинного народного представительства, обеспечиваемого в том числе структурой парламента и процедурами его деятельности, гарантирует соответствие содержания федеральных законов свободному и осознанному волеизъявлению депутатов, призванных руководствоваться в своей деятельности принципами независимости и объективного выражения интересов избирателей, и тем самым в силу статей 3 (часть 2), 32 (часть 1 и 2), 94 и 95 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации согласуется с целями народовластия и обеспечения участия граждан - через своих представителей - в управлении делами государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 года N 2-П и от 29 октября 2010 года N 19-П).

По смыслу правовых позиций, выраженных в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года 12-П, от 5 июля 2001 года N 11-П и от 23 апреля 2004 года N 8-П, принципиальное значение для оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия при его проверке Конституционным Судом Российской Федерации имеет нарушение только тех правил, которые непосредственно связаны с предписаниями статей 104 - 108 Конституции Российской Федерации либо устанавливают такие существенные условия порядка принятия федеральных законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью определить, отражает ли принятое законодательное решение действительную волю законодателя, а следовательно, и представляемого им многонационального народа Российской Федерации. Этой же позиции придерживается, по существу, и Европейский Суд по правам человека, в практике которого требование о соблюдении парламентской процедуры при принятии решений, затрагивающих права и свободы, увязывается с недопустимостью нарушения решением палаты парламента принципа правовой определенности (постановление от 9 января 2013 года по делу "Александр Волков (Oleksandr Volkov) против Украины").

1.1. Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" регулирует вопросы административной ответственности, производства по делам об административных правонарушениях, обеспечения правопорядка, общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, т.е. те вопросы, которые отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункты "б" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В Постановлении от 23 апреля 2004 года N 8-П Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на положения статей 71 (пункт "а") и 76 Конституции Российской Федерации, пришел к выводу, что, хотя из них не следует необходимость обязательного направления законопроектов, относящихся к предметам совместного ведения, субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием, но, поскольку согласно Конституции Российской Федерации проекты федеральных законов вносятся именно в Государственную Думу (статья 104, часть 2) и федеральные законы принимаются Государственной Думой (статья 105, часть 1), сама Государственная Дума - как в силу содержащихся в принятых в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральных законов и иных правовых актов, так и по собственной инициативе - вправе предусмотреть в своем Регламенте положение о направлении законопроектов по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации для предложений и замечаний, что и получило отражение в его статьях 109, 118 и 119.

Так, согласно требованиям статей 109 и 118 Регламента Государственной Думы, поскольку данный закон находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закон должен направляться в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство предусматривает определенные особенности принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, в статье 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ) предусматривается, что проекты федеральных законов после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для предоставления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты; проекты федеральных законов, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для предоставления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок; причем до истечения этого срока рассмотрение данных законопроектов во втором чтении не допускается.

Из материалов дела следует, что в первом чтении проект федерального закона N 70631-6 рассматривался 22 мая 2012 года; во втором чтении - 5 июня 2012 года. Перерыв между первым и вторым чтением составил явно менее 30 дней.

В Российской Федерации как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому установление процедуры, предусматривающей направление Государственной Думой законопроектов в субъекты Российской Федерации, рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание согласительных комиссий, состоящих из депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации, в случаях, когда значительное число субъектов Российской Федерации высказывается против законопроекта в целом либо в значительной его части, призвано обеспечить принятие федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов. Ведь именно в законодательных процедурах реализуется законодательная функция парламента, наиболее объемная по своему содержанию и наиболее важная по своему значению. Четкость этих процедур, их конституционная обоснованность определяет значимость парламента как высшего законодательного органа, является гарантией действия принципа разделения властей.

Время от времени в теоретических рассуждениях, да и в представленной законотворческой практике Государственной Думы просматривается тенденция, согласно которой при принятии закона по вопросам совместного ведения в нем доминантное значение имеет федеральное регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт "в", Конституции Российской Федерации) в противопоставлении "защиты прав и свобод человека и гражданина" (статья 72, пункт "б" части 1, Конституция Российской Федерации). В связи с этим Государственная Дума может не направлять в обязательном порядке проекты федеральных законов в законодательные органы субъектов Российской Федерации для предоставления поправок к указанным законопроектам.

Полагаем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации не может быть отдано преимущество собственно федеральному регулированию при наличии вопросов совместного ведения, так как они взаимосвязаны и регулируют единые по своей сути конституционные правоотношения. Отсюда следует, что "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина" (статья 71, пункт "в", Конституции Российской Федерации) и "защита прав и свобод человека и гражданина" (статья 72, пункт "б" части 1, Конституции Российской Федерации) представляют собой единый комплекс правового регулирования конституционных правоотношений, так как российское законодательство должно развиваться как единая, внутренне согласованная система правовых актов федеративного государства. Разрыв единого правового регулирования, указанного выше, привел бы к рассогласованности субъектов законотворческого процесса, что, в свою очередь, ведет к грубейшим нарушениям конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Требование согласования федеральных законов с субъектами Российской Федерации имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех его участников, тем более что природа федеративных отношений, обладающих в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 76, часть 2) законодательными полномочиями по предметам совместного ведения государственных органов, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, не допускает реализации федеральными органами власти принадлежащих им по предметам совместного ведения полномочий без соотнесения с интересами субъектов Российской Федерации и местом их органов в системе публичной власти (постановления от 9 января 1998 года N 1-П, от 11 апреля 2000 года N 6-П, от 3 февраля 2009 года N 2-П и от 15 ноября 2012 года N 26-П).

Разумеется, что из этого не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворить все заявленные субъектами Российской Федерации требования. Проведение соответствующих процедур предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона. Федерализм невозможен без активного непосредственного участия в законотворчестве субъектов, находящихся в составе Федерации. Если участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе окажется слишком незначительным, это может ослабить у них стремление к развитию собственной законодательной базы и вообще поставить под сомнение федеративный характер государства.

Исходя из этого - поскольку разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (Конституция Российской Федерации, статья 11, часть 3) - неисполнение Государственной Думой соответствующей обязанности, по сути, приводит к отступлению от имеющих конституционное значение правил принятия федеральных законов по предметам совместного ведения и свидетельствует о несоблюдении Государственной Думой адресованной ей, равно как и иным субъектам конституционно-правового общения, обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

2. Конституционность порядка принятия оспариваемого Федерального закона, как следует из запроса, подвергается сомнению и по мотивам того, что при его принятии были нарушены положения Регламента Государственной Думы (часть первая статьи 118), согласно которым при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. Из этого следует, что принятый в первом чтении законопроект не может подвергаться концептуальным изменениям на последующих стадиях законодательного процесса, поскольку иное приводило бы к искажению и самого порядка принятия федерального закона, и его предназначения.

Так, из материалов дела следует, что в первом чтении проект федерального закона N 70631-6, принятый депутатами Государственной Думы в первом чтении 22 мая 2012 года, назывался "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"; в нем предусматривалось только три изменения: первое - введение нового вида административного наказания - обязательные работы; второе - увеличение размера административного наказания за правонарушения, предусмотренные статьей 5.38 КоАП Российской Федерации; и третье - увеличение размера административного наказания за правонарушения, предусмотренные статьей 20.2 КоАП Российской Федерации.

Проект федерального закона N 70631-6, принятый депутатами Государственной Думы во втором и третьем чтении одновременно 5 июня 2012 года, уже назывался "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и, как следует из названия, предусматривал изменения двух законов. Так, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предлагались следующие изменения: введение нового вида административного наказания - обязательные работы; изменение срока давности привлечения к административной ответственности; увеличение размера административного наказания за правонарушения, предусмотренные статьей 5.38 "Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании"; увеличение размера административного наказания за правонарушения, предусмотренные статьей 20.2 "Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования"; введение нового состава административного правонарушения (статья 20.2.2, предусматривающая административную ответственность за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка); изменение формулировок ряда элементов составов правонарушений, предусмотренных статьями 20.18 "Блокирование транспортных коммуникаций", 20.25 "Уклонение от исполнения административного наказания"; внесение изменений в вопросы определения подсудности дел (статьи 23.1, 25.1); внесение изменений в статьи 27.2 и 27.3 в части применения такой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как доставление и административное задержание; внесение изменений в статью 28.3 в части уточнения полномочий должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях; введение новой статьи, содержащей механизм исполнения постановления о назначении обязательных работ.

В Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" предлагались следующие изменения: введение ограничений по кругу лиц, которые могут быть организатором публичного мероприятия; существенное изменение объема прав и обязанностей организатора; введение его гражданско-правовой ответственности; введение новых запретов для участников публичных мероприятий; внесение изменений в процедуру уведомления о проведении публичного мероприятия; введение ограничений по выбору места проведения публичного мероприятия; введение ограничений по времени проведения публичного мероприятия; введение дополнительного механизма согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения; изменение объема обязанностей органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления; расширение списка оснований прекращения публичного мероприятия.

Анализ предложенных поправок со всей очевидностью показывает, что между первым и вторым чтениями произошло не только переименование законопроекта, но и существенное изменение концепции законопроекта, расширение круга регулируемых отношений, что повлекло существенное изменение объема конституционного права граждан на свободу собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования.

Вместе с тем согласно статье 118 Регламента Государственной Думы, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года N 2134-II ГД (в редакции от 13 апреля 2012 года), концепция законопроекта обсуждается только на этапе первого чтения; во втором чтении возможно только обсуждение поправок (статья 123 Регламента). При этом следует иметь в виду, что всякие новации в виде поправок к тому или иному законодательному акту должны быть достаточно мотивированы, они не могут вноситься, рассматриваться и приниматься в хаотичном порядке, произвольно, без строгого соблюдения соответствующей специальной процедуры, что, к сожалению, имело место при принятии данного законопроекта.

Таким образом, очевидно, что между первым и вторым чтениями произошло не только переименование законопроекта, но и существенное изменение концепции законопроекта посредством расширения круга регулируемых отношений.

Деление процедуры рассмотрения законопроектов на чтения и собственно каждое из чтений имеют, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 5 июля 2001 года N 11-П, значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных решений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя в соответствии с положениями статей 3 и 94 Конституции Российской Федерации. Принятие акта последовательно в каждом из трех чтений - при их различном назначении в едином нормотворческом процессе - является также гарантией учета исходной позиции субъектов законодательной инициативы, поскольку изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений. Нарушение же требований к чтениям в законодательной процедуре, приводящее к искажению изначального волеизъявления и тем самым влияющее на судьбу акта в целом, свидетельствует о неконституционности такого акта не только по порядку принятия, но и, в конечном счете, по его содержанию.

На основании изложенного полагаю, что оспариваемый закон в целом по порядку его принятия не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 72 (пункт "б"), 76 (часть 2), 94, 101 (часть 4), 104 (часть 2), 105 (часть 1).

В заключение хотелось бы сказать следующее. Принесение на жертвенный алтарь Государственной Думы Российской Федерации конституционного права граждан на свободу собраний в угоду сиюминутных желаний по "скоростному" принятию закона, конечно же, не красит Государственную Думу Российской Федерации и не добавляет ей авторитета, ведь по определению она должна являть собой образец соблюдения всех норм законотворческого процесса. Более того, с принятием произвольных, бессистемных поправок несовершенство Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" становится все более очевидным, что несет в себе опасность произвольного применения закона и тем самым грозит нарушением конституционного права граждан на свободу собраний (статья 31 Конституции Российской Федерации). В связи с этим звучат очень своевременно слова из Священного Писания: "И никто к ветхой одежде не приставляет заплаты из небеленой ткани, ибо вновь пришитое отдерет от старого, и дыра будет еще хуже". <1>

--------------------------------

<1> Мф. 9.16.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ