 |
Судьи конституционного Суда Российской Федерации
|
|
|
|
С.М. КАЗАНЦЕВА
Высоко оценивая данное Постановление в целом и с сожалением констатируя невозможность согласиться с мнением большинства судей Конституционного Суда Российской Федерации по ряду содержащихся в нем правовых позиций, я вынужден изложить свое особое мнение, останавливаясь только на тех пунктах мотивировочной и, соответственно, резолютивной части Постановления, с которыми я не согласен.
По пункту 2.2 мотивировочной и пункту 2 резолютивной части
Пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" вносит изменение в часть 1 статьи 10 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в силу которого беспрепятственное проведение предварительной агитации о публичном мероприятии допускается с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а не с момента подачи уведомления о его проведении, как предусматривалось ранее.
Свобода слова и свобода собраний, а также иные свободы, находящиеся с ними в системной связи, должны быть гарантированы как участникам публичных мероприятий, так и лицам, в них непосредственно не участвующим, и не подлежат никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
|
|
|
Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе закрепленными во Всеобщей декларации прав человека, согласно пункту 1 статьи 20 которой каждый человек имеет право на свободу мирных собраний, и в Международном пакте о гражданских и политических правах, статья 21 которого, признавая право на мирные собрания, допускает введение обоснованных ограничений данного права, налагаемых в соответствии с законом и необходимых в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
Европейский Суд по правам человека в своей практике исходит из того, что в демократическом обществе свобода собраний является фундаментальным правом и наряду со свободой мысли, совести и религии составляет основу такого общества (постановления от 25 мая 1993 года по делу "Коккинакис (Kokkinakis) против Греции", от 20 февраля 2003 года по делу "Джавит Ан (Djavit An) против Турции", от 23 октября 2008 года по делу "Сергей Кузнецов против России" и др.); государство, в свою очередь, должно воздерживаться от применения произвольных мер, могущих нарушить это право (постановление от 26 июля 2007 года по делу "Баранкевич против России").
Беспрепятственное проведение предварительной агитации с целью побудить граждан принять участие в публичном мероприятии не только является гарантией успешного проведения такого мероприятия, но и в некоторых случаях имеет не меньшее значение, чем сам факт его проведения. Такая агитация находится под защитой как статьи 31, так и статей 28, 29 и 30 Конституции Российской Федерации. На нее равным образом распространяются гарантии, предусмотренные статьями 9, 10 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
|
|
|
По смыслу статьи 10, как в редакции оспариваемого Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, так и в ранее действовавшей редакции под агитацией о проведении публичного мероприятия понимается информирование граждан и их объединений: о месте (местах), о времени (временах), о цели (целях) проведения публичного мероприятия, доведение до сведения всех заинтересованных лиц иных аргументов, фактов и мнений, связанных с подготовкой и проведением публичного мероприятия, а также призывы граждан и их объединений принять (не принимать) участие в готовящемся публичном мероприятии. Таким образом, понятия агитации и информации в данном законе являются фактически синонимами.
В отличие от избирательного законодательства, в котором различаются понятия "агитация" (деятельность, осуществляемая гражданами и общественными объединениями в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата) и "информирование" (деятельность, осуществляемая органами государственной власти, органами местного самоуправления и средствами массовой информации, а не организаторами, как при проведении публичного мероприятия) (подпункт 4 статьи 2, статьи 44, 45 и 48 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), в законодательстве, регулирующем вопросы проведения публичных мероприятий, такая дифференциация не проводится. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что понятия "агитация" и "информирование" в Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и в избирательном законодательстве наполнены разным содержанием.
Поэтому правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу предвыборной агитации и информации, содержащиеся в Постановлении от 30 октября 2003 года N 15-П, непосредственно не применимы к уяснению смысла данной нормы.
Оповещение о публичном мероприятии, выраженное в виде информации о его цели и формате, месте и времени, а в случае необходимости - о ходе согласования, независимо от того, производится оно сторонниками или противниками данной акции, в отличие от предвыборной агитации, по смыслу статьи 10, даже без прямо или косвенно выраженных призывов к участию в нем само по себе имеет целью побудить граждан и их объединения принять в нем участие.
|
|
|
Предварительная агитация позволяет его организаторам заблаговременно довести до возможных участников публичного мероприятия достоверную информацию о планируемом собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, а также о возможных препятствиях, в том числе со стороны представителей исполнительной власти, в его проведении. Если такая информация (агитация) является достоверной и не содержит призывов, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, не разглашает государственную или иную тайну, не преследует иные явно антиконституционные цели, то ее распространение в любое удобное для организатора и иных граждан время не может рассматриваться как нарушение чьих-либо прав и препятствие органам публичной власти в осуществлении полномочий по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и принятии необходимых мер, в том числе профилактических и организационных, направленных на обеспечение безопасных, как для самих участников публичного мероприятия, так и для иных лиц, условий проведения публичного мероприятия. Немедленное распространение такой информации способствует адекватному представлению о планируемом публичном мероприятии, его целях, участниках, характере и масштабах как его потенциальными участниками, так и противниками, а также органами публичной власти. Напротив, засекречивание такой информации может, с одной стороны, спровоцировать участников мероприятия или его противников на нарушение общественного порядка, а с другой стороны, привести к несвоевременной и неадекватной реакции органов охраны общественного порядка на мирные акции протеста. Во всяком случае, в ситуации подготовки к массовым мероприятиям дефицит информации чаще всего хуже, чем ее избыток, для любой заинтересованной стороны.
|
|
|
Появление оспариваемой нормы об ограничении агитации в Федеральном законе от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ свидетельствует о постепенном переходе законодателя от провозглашенного в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (настоящее Постановление, Постановление от 18 мая 2012 г. N 12-П и др.) уведомительного порядка осуществления гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации права на собрания и иные публичные мероприятия к согласительному, который по сути ближе к разрешительному, а по форме - к уведомительному. Впрочем, этот факт сам по себе не может рассматриваться как нарушение норм Конституции Российской Федерации и соответствующих норм международного права, которыми допускается не только согласительный, но и разрешительный порядок, если он не посягает на существо права на свободу собраний. По мнению Европейского Суда по правам человека, разрешительный порядок публичного мероприятия обычно является совместимым со статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; он не только позволяет примирить это право с законными интересами других лиц, но и служит предотвращению беспорядков и преступлений, а также дает возможность властям принять разумные и целесообразные меры для обеспечения надлежащего проведения любого собрания, митинга или иного мероприятия политического, культурного и иного характера (постановление от 10 июля 2012 года по делу "Берладир и другие против России" и др.).
В связи с этим сама по себе процедура согласования места и времени проведения публичного мероприятия, предусмотренная Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации в его решениях, не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Но данная процедура согласования, как показывает практика, редко заканчивается в разумные сроки. Нередко она затягивается вплоть до последнего дня перед проведением мероприятий. И в таком случае эта норма запрещает агитацию в течение всего времени подготовки к мероприятию. А согласовать место и время, как показывает практика, бывает очень трудно, а иногда и невозможно, поскольку каждая сторона изначально воспринимает предложения оппонента как неприемлемые. В условиях, когда ни одна из сторон не несет ответственности за затягивание и срыв переговоров о месте и времени проведения мероприятия, а спор между ними фактически не может быть перенесен в суд, организаторы мероприятия оказываются в зависимом от представителей органов публичной власти положении, поскольку, чтобы сообщить заранее участникам о проведении мероприятия в определенном месте и в определенное время, они обязаны принять условия противной стороны.
|
|
|
Запрету могла бы подлежать только заведомо ложная информация о месте и времени проведения публичного мероприятия. Однако в соответствии с новой редакцией данного Закона (до принятия настоящего Постановления) организатор должен скрывать от всех, в том числе и от потенциальных сторонников - участников, даже информацию о том, что он подал уведомление о проведении мероприятия, т.к. это может рассматриваться как агитация - завуалированная, косвенная, но все же агитация - за проведение этого мероприятия в том месте и в то время, которые указаны в поданном уведомлении при отсутствии согласования с уполномоченным органом.
В системе действующего правового регулирования даже информирование органами управления политической партии - организатора публичного мероприятия своих членов о намерении организовать публичное мероприятие и подаче соответствующего уведомления в уполномоченный орган может рассматриваться как нарушение запрета предварительной агитации до согласования.
В связи с этим установление запрета такой агитации до момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия в системе действующего законодательства и с учетом правоприменительной практики следует рассматривать как несоразмерное ограничение свободы производства и распространения информации и свободы собраний.
Поэтому я полагаю, что положения пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ должны быть признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования и с учетом правоприменительной практики запрещают беспрепятственное проведение предварительной агитации о публичном мероприятии с момента подачи уведомления о его проведении до момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия.
По пункту 2.5 мотивировочной и пункту 5 резолютивной части
Пунктом 3 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ статья 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" дополнена частью 1.1, согласно которой совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных одним замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним единым публичным мероприятием.
Одиночное пикетирование является самой безопасной формой публичного мероприятия, тем более что в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" без предварительного уведомления оно может осуществляться только без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств. Именно потому, что такое мероприятие не представляет реальной угрозы ни для общественного порядка, ни для безопасности государства и не создает серьезной опасности для здоровья, имущества и нравственности граждан, не препятствует свободе передвижения третьих лиц, оно не требует уведомления. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 18 мая 2012 года N 12-П, необходимость уведомления органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления о публичном мероприятии вытекает из того, что само по себе нахождение достаточно большого количества людей в одном месте уже несет определенные риски и поэтому организатору публичного мероприятия необходима помощь в его проведении. В соответствии с требованиями закона задачей органов публичной власти является обеспечение в пределах своей компетенции и совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи.
Для разграничения одиночного пикетирования и пикетирования группой лиц и недопущения злоупотребления этим правом достаточно положения статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в соответствии с которым минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации. Указанное минимальное расстояние не может быть более пятидесяти метров.
При соблюдении 50-метрового расстояния между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, в любых населенных пунктах, включая крупные города, исключается нарушение баланса свободы мирных собраний и свободы передвижения, и даже в тех случаях, когда участники одиночных пикетов объединены единым замыслом и общей организацией.
Например, несколько пикетчиков, располагающихся по одному у нескольких станций метро, использующих идентичные наглядные средства, выдвигающих общие требования и призывы и воспринимающихся и оцениваемых как единое публичное мероприятие, осуществляемое группой лиц, не могут представлять большей опасности для общественного порядка и для прав и законных интересов третьих лиц, чем совокупность нескольких одиночных пикетов.
Судебная процедура доказывания единства замысла одиночных пикетов хотя и является серьезной защитой от незаконного привлечения к ответственности за нарушение правил проведения пикетирования и злоупотребления должностным положением со стороны отдельных государственных служащих, тем не менее сама по себе не гарантирует возможность беспрепятственного одиночного пикетирования. Граждане, которые, не будучи членами какой-либо организации, проводят свой индивидуальный, абсолютно независимый пикет, но оказываются неподалеку от места проведения либо такого же одиночного пикета, либо одиночно-группового пикетирования, на вполне законных основаниях могут быть задержаны сотрудниками правоохранительных органов по подозрению в проведении несанкционированного публичного мероприятия в виде группового пикетирования. Последующий судебный контроль может лишь подтвердить отсутствие общего замысла пикетчиков и не допустить последующего нарушения их свободы слова и свободы собраний, но он не может возместить моральные потери граждан, связанные с сорванным пикетом, задержанием, судебным процессом.
Следовательно, оспариваемыми положениями пункта 3 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ не обеспечиваются надлежащие гарантии реализации гражданами права на одиночное пикетирование, что - в нарушение статей 17 (часть 3), 31 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации - приводит к чрезмерному ограничению права на свободу собраний и иных публичных мероприятий.
Таким образом, положения пункта 3 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, устанавливающие требование о соблюдении лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, минимального допустимого расстояния между ними и предусматривающие возможность признания совокупности актов пикетирования, проводимого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - они направлены на воспрепятствование проведению одиночного пикетирования.
По пункту 4 мотивировочной и пункту 11 резолютивной части
В запросе депутатов Государственной Думы утверждается, что Федеральный закон от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ не соответствует Конституции Российской Федерации по порядку принятия, поскольку, несмотря на его содержание, относящееся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, он, вопреки требованиям статей 109, 118 и 119 Регламента Государственной Думы, не направлялся в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации ни до, ни после его принятия в первом чтении. Следовательно, при его принятии были допущены нарушения процедуры принятия федерального закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов.
Я остановлюсь в своем особом мнении только на этом аспекте предполагаемого нарушения порядка принятия данного Федерального закона.
Конституция Российской Федерации, утверждая принципы равноправия и самоопределения народов и признавая Россию демократическим федеративным правовым государством, устанавливает, что ее федеративное устройство основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Развивая данные положения, образующие основы конституционного строя, Конституция Российской Федерации устанавливает, что принятие и изменение федеральных законов находится в ведении Российской Федерации и осуществляется в форме законодательного процесса, включающего в себя в том числе внесение в Государственную Думу соответствующего законопроекта, его обсуждение депутатами и принятие федерального закона (либо отклонение законопроекта), затем - в случае принятия федерального закона - его рассмотрение и одобрение (либо отклонение) Советом Федерации, а также подписание и обнародование (либо отклонение) Президентом Российской Федерации (статья 84, пункт "д"; статьи 104 и 105; статья 106, пункт "г"; статья 107 Конституции Российской Федерации).
Реализуя свои законодательные полномочия, все субъекты законодательного процесса обязаны соблюдать порядок принятия федеральных законов, как прямо предусмотренный Конституцией Российской Федерации, так и вытекающий из ее положений и конкретизированный в законах Российской Федерации и Регламенте Государственной Думы, соблюдение которых признано Конституцией Российской Федерации в качестве обязательного условия осуществления парламентской деятельности (статья 15, часть 2, и статья 101, часть 4), а также закреплено в Регламенте Совета Федерации.
Соблюдение федеральным законодателем установленных правил законодательной процедуры является гарантией надлежащего, основанного на требованиях Конституции Российской Федерации порядка формирования и выражения воли многонационального российского народа, который осуществляет свою законодательную власть через своих представителей в органах государственной власти.
Подлинное народовластие должно обеспечиваться в том числе структурой парламента и процедурами его деятельности. Строгое следование законодательной процедуре является надежной гарантией соответствия содержания федеральных законов реальному волеизъявлению не только самих парламентариев, но и их избирателей и тем самым в силу статей 3 (часть 2), 32 (части 1 и 2), 94 и 95 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации служит целям народовластия и участия граждан - через своих представителей - в управлении делами государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 года N 2-П и от 29 октября 2010 года N 19-П).
Нарушение субъектом(-ами) законодательного процесса процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие федерального закона, позволяет констатировать противоречие принятого при таких обстоятельствах закона Конституции Российской Федерации. При наличии данных о такого рода нарушениях может ставиться вопрос о признании Конституционным Судом Российской Федерации закона не соответствующим Конституции Российской Федерации.
При этом безусловной обязанностью субъектов законодательного процесса является соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Нарушение любого федерального закона органами государственной власти, какими бы благими целями оно не объяснялось, является прямым отступлением от принципов правового государства и верховенства закона. Вопрос же о том, является ли нарушение процедуры, установленной регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, существенным и адекватен ли федеральный закон, принятый с нарушением такой процедуры, реальному волеизъявлению этого представительного органа, а значит, соответствует ли он Конституции Российской Федерации по порядку принятия, в таких случаях может быть разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в пользу законодателя, т.е. такого рода нарушения могут рассматриваться как не имеющие конституционно-значимого характера.
В Постановлении от 23 апреля 2004 года N 8-П Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на положения статей 71 (пункт "а") и 76 Конституции Российской Федерации, пришел к выводу о том, что из них не следует необходимость обязательного направления законопроектов, относящихся к предметам совместного ведения, субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием.
Вместе с тем в Российской Федерации как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому установление процедуры, предусматривающей направление Государственной Думой законопроектов в субъекты Российской Федерации, рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание согласительных комиссий, состоящих из депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации, в случаях, когда значительное число субъектов Российской Федерации высказывается против законопроекта в целом либо в значимой его части, призвано обеспечить принятие федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов. Такого рода процедуры сами по себе не препятствуют реализации вытекающего из статей 71 (пункт "а"), 94 и 105 Конституции Российской Федерации полномочия Федерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников, тем более что природа федеративных отношений не допускает реализации федеральными органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения без соотнесения с интересами субъектов Российской Федерации и местом их органов в системе публичной власти (постановления от 9 января 1998 года N 1-П, от 11 апреля 2000 года N 6-П, от 3 февраля 2009 года N 2-П и от 15 ноября 2012 года N 26-П).
Другой не менее важной целью процедуры согласования является информирование о предполагаемых изменениях закона не только непосредственно депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, но и их избирателей, доведение смысла вносимого законопроекта до сведения широких слоев гражданского общества.
Из этого, однако, не вытекает обязанность Государственной Думы удовлетворить все требования, высказанные субъектами Российской Федерации. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов Российской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. Согласительно-уведомительные процедуры являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, и отступление от них может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия.
Требование об обязательном направлении субъектам Российской Федерации законопроектов по предметам совместного ведения прямо вытекает из сохраняющих свою силу Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации (статья II, часть 3), Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации (статья II, часть 3), Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (статья II, часть 3), положения которого согласно части 1 Раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации не подлежат применению только в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации.
Исходя из этого - поскольку разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (Конституция Российской Федерации, статья 11, часть 3) - неисполнение Государственной Думой соответствующей обязанности, по сути, означает нарушение имеющих конституционное значение правил принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.
Кроме того, обязанность направления Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (пункты 1 и 4 статьи 26.4). Нарушение такой обязанности - по смыслу взаимосвязанных положений статей 1 (часть 2), 4 (часть 2) и 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации - не допускается и в данном деле свидетельствует о нарушении Государственной Думой обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, Федеральный закон от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ не направлялся Государственной Думой субъектам Российской Федерации ни на одной из стадий законодательного процесса.
Поскольку в нем содержатся положения, относящиеся к предметам совместного ведения (Конституция Российской Федерации, статья 72, пункт "к"), это означает, что при принятии данного Федерального закона было нарушено вытекающее из Конституции Российской Федерации требование Федеративного договора, Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, кроме того, Регламента Государственной Думы о необходимости направления законопроекта субъектам Российской Федерации перед рассмотрением Государственной Думой в первом и во втором чтениях.
Тот факт, что оспариваемый Федеральный закон наряду с нормами права, относящимися к предметам совместного ведения, содержит и положения, касающиеся вопросов исключительного ведения Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, статья 7, пункт "в"), не может служить причиной для вывода о его соответствии Конституции Российской Федерации по порядку его принятия. В противном случае несоблюдение Государственной Думой обязанности направления субъектам Российской Федерации проектов федеральных законов преимущественно по предметам совместного ведения, но содержащих отдельные положения, касающиеся вопросов исключительного ведения Российской Федерации, приобретало бы систематический характер и вступило бы в противоречие с конституционными основами федеративного устройства России.
То, что принятие Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ не было оспорено законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, свидетельствует лишь о том, что по примеру федерального законодателя органы государственной власти субъектов Российской Федерации пренебрегают требованиями Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, и само по себе не дает основания предположить, что в том случае, когда представители одной партии составляют большинство, как в федеральных, так и региональных органах государственной власти, соблюдение законодательной процедуры носит сугубо формальный характер. По тем же основаниям нельзя считать убедительным довод о том, что нарушение порядка принятия данного закона не имело конституционно-значимого характера, поскольку он был одобрен Советом Федерации и вступил в силу.
Исходя из вышеизложенного следует признать Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия, в части неисполнения Государственной Думой имеющего - в системе действующего правового регулирования - конституционное значение требования о направлении субъектам Российской Федерации законопроектов по предметам совместного ведения как до, так и после первого чтения.
Признание оспариваемого Федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия в связи с нарушением Государственной Думой требования об обязательном направлении законопроектов по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации, могло бы иметь прецедентный характер и создать возможность в будущем поставить под сомнение конституционность и других принятых по предметам совместного ведения федеральных законов, содержащих нормы, относящиеся к предметам ведения Российской Федерации и к предметам совместного ведения. Такой результат не противоречил бы целям конституционного судопроизводства, каковыми являются защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, поскольку указанное требование направлять законопроект в органы государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно Конституцией Российской Федерации не предусмотрено, не исключается уточнение процедуры законодательного процесса применительно к федеральным законам, затрагивающим одновременно и предметы ведения Российской Федерации, и предметы совместного ведения, в том числе посредством внесения соответствующих изменений в федеральные законы, вышеуказанные договоры, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.
|
|
|
