Становление и развитие земельного права в 1917—1990 гг.

С первых дней февральской революции 1917 г. начались работы по подготовке аграрной реформы, руководство которыми постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. было возложено на Главный земельный комитет при Министерстве земледелия. Однако дело двигалось медленно, отставая от потребностей обстановки.
Соображения государственного характера о постепенности и законности земельной реформы, необходимости принятия ее Учредительным собранием оказались чуждыми крестьянской массе, задыхавшейся от земельной тесноты и тягот войны. Охваченное мыслью о всеобъемлющем переделе земли, крестьянство стихийно стремилось овладеть землей, что вынудило Временное правительство издать ряд карательных постановлений. Так, Постановлением от 11 апреля 1917 г. “Об охране посевов” на продовольственные и земельные комитеты были возложены обязанности принимать меры против самовольного нарушения чьих- либо земельных и имущественных прав, возмещать убытки, происходящие в результате народных волнений.
Однако, несмотря на принимаемые меры, земельные и имущественные правонарушения в стране приобретали все больший размах. Этому способствовали и политические партии, которые рвались к власти и подстрекали население к самовольным захватам земли. Так, В. И. Ленин в открытом письме к делегатам Всероссийского съезда крестьянских депутатов призывал крестьян не дожидаться созыва Учредительного собрания, а тотчас же брать земли в свои руки.
Кризис в использовании земель усугублялся последствиями первой мировой войны, продолжавшей свой разрушительный ход: почти на 1/5 сократились посевные площади, поля зарастали бурьяном, валовой урожай хлебов сократился почти на 1/3. Основная часть урожая приходилась на помещичьи и кулацкие хозяйства, которые и в военное время не утратили своей экономической силы.
В этих условиях от крестьянских масс поступило 242 наказа делегатам Первого Всероссийского съезда Советов крестьянских депутатов. Этот “Крестьянский Наказ” был приложен к Декрету ВЦИК “О земле” от 26 октября 1917 г. в качестве неотъемлемой его части.
Согласно ст. 2 Декрета, помещичья собственность на землю отменялась, а помещичьи имения, равно как все земли: удельные, монастырские, церковные со всем их живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми принадлежностями — переходили в распоряжение волостных земельных комитетов, уездных Советов крестьянских депутатов. Основные положения Декрета сводились к отмене частной собственности на землю, обращению ее в народное достояние, запрещению гражданско-правовых сделок с землей.
Декрет действовал в течение шести лет, но быстро дополнялся специальными декретами. Так, были приняты Декрет СНК от 29 декабря 1917 г. “О запрещении сделок с недвижимостью”, Декрет ВЦИК от 9 февраля 1918 г. “О социализации земли”, Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. “О лесах”, Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. “О недрах земли”.
В 1919 году ВЦИК принял Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию. Этим Положением вся земля в пределах РСФСР была объявлена единым государственным земельным фондом, что положило начало монополии государственной собственности на землю, принесшей немало проблем в использовании земель, устанавливался приоритет общественных форм землепользования (товариществ, артелей, коммун); земля была исключена из товарно-денежных отношений и т. п.
С 1922 года началась кодификация земельного законодательства, преследовавшая цель создать стройный, доступный пониманию каждого землевладельца свод законов о земле. Вначале кодификация была осуществлена на республиканском уровне созданием в 1922 г. Земельного кодекса РСФСР и аналогичных кодексов союзных республик, а затем — на союзном уровне — принятием 15 декабря 1928 г. Общих начал землепользования и землеустройства. Впоследствии ход кодификации и изменений законов шел в обратном направлении: сначала кодификация осуществлялась на союзном уровне, а потом — на республиканском. Так, в 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в 1970 г. на базе этих Основ принят Земельный кодекс РСФСР.
Правовое регулирование земельных отношений в русле социалистических принципов шло с большими трудностями, поскольку реализация таких принципов осуществлялась вопреки объективным законам общества и природы: не был задействован интерес собственности, так как производители сельхозпродукции исключались из механизма отношений собственности — ставка делалась на принуждение, апеллирование к сознательности субъектов правоотношений и т. п. Например, начиная с 1928 г. и по 1986 г. почти ежегодно принимались постановления о мероприятиях по посевным и уборочным работам. Как правило, они принимались совместно правительством и ЦК правящей коммунистической партии. Эти постановления вводили принудительные обязанности.
С не меньшей сложностью проводилась и правотворческая работа по совершенствованию земельного законодательства. Например, Общие начала землепользования и землеустройства свыше года не утверждались ВЦИК СССР, дебатировались положения проекта этого закона; Основы земельного законодательства разрабатывались с 1948 г. и были приняты лишь через 20 лет и т. д.
В основе реформации земельного строя лежала идея приоритетного положения в земледелии крупного государственного хозяйства (совхоза). Сельскохозяйственная кооперация крестьянства — колхозы — должна была в последующем трансформироваться в государственные хозяйства. Таким образом была бы национализирована земля у крестьян (Декрет “О земле” не предусматривал национализации крестьянской земли, иначе не удалось бы партии большевиков одержать победу в гражданской войне и удержаться у власти).
Реформа земельных отношений, проходившая в рассматриваемый период, характеризовалась следующими особенностями:
1) укреплением правового статуса совхозов — государственных сельскохозяйственных предприятий. Так, в ст. 29 Положения о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию говорится, что советские хозяйства организуются в целях: а) наивозможно большего увеличения продуктов путем поднятия производительности сельского хозяйства и расширения посевной площади; б) создания условий для полного перехода к коммунистическому земледелию; в) создания и развития культурно-агрономических центров;
2) организацией массовой кооперации крестьянства в колхозы и иные формы коллективных хозяйств. Так, Постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. “О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством” местным органам давалось право “раскулачивания” крупных крестьянских хозяйств, мешающих принудительной коллективизации, вплоть до конфискации их имущества и высылки в отдаленные неосвоенные районы страны;
3) наступлением на частный сектор земледелия. Например, ст. 46 Положения о социалистическом землеустройстве запрещала рабочим или служащим совхозов заводить в хозяйствах собственных животных, птиц, огороды;
4) применением преимущественно административных методов государственного руководства, управления и регулирования земельных отношений. Так, Постановлением СНК СССР от 21 июня 1945 г. “О мерах по улучшению дела ведения и освоения севооборотов в колхозах” колхозникам (т. е. коллективным собственникам своего хозяйства) навязывались требования по ведению земледелия, Постановлением Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 29 октября 1948 г. “О плане полезащитных насаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР” устанавливались принудительные объемы указанных работ без учета экономики хозяйств, Постановлением Совета Министров от 17 августа 1950 г. “О переходе на новую систему орошения в целях более полного использования орошаемых земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ” было дано указание ликвидировать на полях постоянные оросительные каналы, увеличить размеры поливных участков и т. д;
5) опорой на добросовестность людей без увязки с личным интересом в результатах производства. Лишь после провалов задуманного производились соответствующие корректировки в законодательстве. Например, в первом примерном уставе сельскохозяйственной артели 1930 г. не были в должной мере урегулированы вопросы оплаты труда колхозников, норм выработки и т. п. Лишь в 1933 г. Наркомзем СССР издал Постановления “О примерных нормах выработки в 1933 году” и “Об оценке в трудоднях различных сельскохозяйственных работ в колхозах”;
6) приоритетным применением внеэкономического принуждения в использовании земель, что можно было реализовать лишь при наличии учета и контроля за мерами труда и мерами потребления. Как правило, методами проб и ошибок нарабатывались меры регулирования производственных и земельных отношений. Например, начиная только с урожая 1940 г. нормы обязательных поставок сельхозпродукции колхозами стали устанавливаться с каждого гектара пашни, т. е. с учетом конкретных расчетов; только с 1939 г. были разработаны мероприятия по соблюдению норм приусадебных участков и охраны их от разбазаривания; с 1939 г. введен обязательный минимум трудового участия колхозника в колхозном производстве, введены трудовые книжки и т. д.;
7) резким несоответствием между интенсивностью государственных мероприятий (подчас расточительных) по регулированию землепользования и малоэффективными результатами сельхозпроизводства. Это вынудило сменить тактику государственного управления сельским хозяйством. С 1955 г. до колхозов и совхозов стали доводиться планы, обязательные к исполнению лишь по объему государственных закупок сельскохозяйственной продукции. Планирование же сельхозпроизводства было отнесено на усмотрение самих сельхозпредприятий;
8) консерватизмом и бюрократизмом методов регулирования земельных и сельскохозяйственных отношений. Например, в 60—80-е годы были приняты специальные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, обязывающие неуклонно исполнять Постановление от 9 марта 1955 г. “Об изменении практики планирования сельского хозяйства”, требующие привлекать к ответственности виновных в нарушении этого постановления должностных лиц. Однако положение не улучшилось, сельхозпредприятиям продолжали навязываться не предусмотренные законом плановые задания.
9) порочностью всей системы социалистических отношений, что доказал провал крупных реформ 1953 г., 1965 г., Продовольственной программы 1982 г., внедрения внутрихозяйственных методов повышения производительности сельскохозяйственного производства. Так, внедрение коллективного подряда и арендного подряда натолкнулось на такие организационные трудности, что удалось устоять лишь некоторым подрядным коллективам. Требовалась радикальная реформа не только земельного, но и всего строя России, демократизации общества1.
Упадок сельского хозяйства достиг критической черты. Доходило до того, что отдельные хозяйственные работники выращивали на своих приусадебных участках больше продукции, чем колхоз или совхоз. Свыше 70 лет социалистического строительства в России доказали необходимость и прогрессивность товарно-денежных отношений и опасность их ущемления.
Возврат рыночных отношений в землепользование начался с 1987 года, когда после длительного запрета была, наконец, предоставлена возможность арендных отношений в земледелии, а также свободной кооперации граждан. Однако расширение сферы товарно-денежных отношений шло медленно, сдерживалось устоявшимися за годы советской власти консервативными традициями. Кроме того, структуры союзного уровня долгое время не давали России обрести надлежащий суверенный статус.
Несмотря на препятствия, чинимые реформам, они зрели, чтобы проявиться в нормативных актах, раскрепощающих земельные и хозяйственные отношения в стране. Радикальный перелом наступил в 1990 году с обретением Российской Федерацией суверенитета и началом кардинальной земельной реформы.