Государственная служба в Великобритании. -30

В законодательстве Великобритании понятие «государственной службы» не определено. Под государственной службой в Великобритании обычно подразумевают центральное правительство, государственных и других служащих вневедомственных государственных органов и государственных корпораций, местное самоуправление, а также служащих, которые заняты в системе социального обеспечения, здравоохранении, образовании, вооруженных силах и полиции. Как неоднократно отмечалось исследователями законодательство о государственной службе этой страны представляет собой несистематизированную и своеобразную систему норм, состоящую из ряда парламентских статутов и актов делегированного законодательства: приказов о Совете, постановлений, инструкций отдельных министерств и ведомств. При этом характерно отсутствие единого консолидированного закона о государственной службе.

Традиционно система государственной службы в Великобритании отличается рядом специфических особенностей:

1. Аполитичность. Государственные служащие должны быть политически нейтральны, не имеют права публично выступать от имени ведомства, а также не ответственны перед нижней палатой парламента.

2. Иерархичность. Существование сложной системы классов в системе государственной службы, которая складывалась на протяжении длительного периода времени. Первоначально существовало три класса: административный, исполнительный, канцелярский. Затем появляются другие классы (например, класс специалистов). Классы в свою очередь делятся на многочисленные ранги и должности.

3. Кастовость. Преимущество при зачислении на государственную службу и в продвижении по служебной лестнице имеют выпускники привилегированных школ и университетов, имеющие, как правило, общее гуманитарное, а не специальное образование.

4. Несменяемость. Значительная часть государственных служащих сохраняют свои посты в случае смены правительства.

В доктрине и в законодательстве содержание понятия «государственный служащий» четко не определено, и это понятие употребляется как в широком, так и в узком значении. В широком значении под государственным служащим понимается любое лицо, являющееся служащим любого органа государственного управления. Таким образом, к государственным служащим относятся все служащие, включая как собственно гражданских служащих, то есть служащих министерств и ведомств, так и служащих публичного сектора, то есть вооруженных сил, полиции, публичных корпораций (органов государственного управления, осуществляющих руководство предприятиями национализированных отраслей), местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования. Служащие публичного сектора составляют корпус служащих публичной администрации, сотрудники которых не входят в систему гражданской службы. Публичная служба включает в себя службу в любом государственном или негосударственном органе либо учреждении, осуществляющем публичные функции. Публичные органы – это органы, которые участвуют в процессе государственного управления, но не входят в систему министерств и ведомств. Они действуют в большей или меньшей степени самостоятельно, хотя министерства несут общую ответственность за их деятельность. Указанные публичные органы именуются в Великобритании «внеминистерскими органами публичной администрации».

Когда речь идет о понятии «государственный служащий» в узком значении, подразумевается лицо, состоящее на государственной службе, то есть занимающее гражданскую должность и получающее вознаграждение (жалование) из средств, выделяемых с разрешения Парламента. Гражданские служащие, составляющие аппарат министерств и ведомств, непосредственно работают на министров Короны. Наиболее широкое признание получило определение, выработанное в результате работы нескольких комиссий по вопросам совершенствования гражданской службы, согласно которому гражданскими служащими считаются лица, не занимающие политических и судебных должностей, нанятые на службу в гражданском качестве и получающие жалование непосредственно из средств, выделяемых с санкции Парламента.

Важным элементом понятия «гражданский служащий» является то, что он рассматривается в качестве «слуги Короны». Это означает, что гражданский служащий получает назначение либо непосредственно от Короны, либо зачисляется на гражданскую службу в результате прохождения специальной отборочной процедуры и пребывает в таком качестве неопределенный срок «по королевскому усмотрению». Служащие публичных органов такую процедуру не проходят. Исходя из этого министры – политические «слуги Короны», военнослужащие – военные «слуги Короны», служащие министерств и ведомств – гражданские «слуги Короны» и т.д. Поскольку среди британских юристов широко распространено мнение, что Корону представляет правительство, система гражданской службы считается инструментом деятельности последнего.

Все государственные служащие в Великобритании делятся на публичных и гражданских. Около половины гражданских служащих заняты предоставление услуг непосредственно населению – выплата пенсий и пособий, трудоустройство, выдача лицензий и т.д. Пятая часть гражданских служащих числятся в Министерстве обороны и его агентствах. Остальные распределены между административным аппаратом центральных органов государственного управления, вспомогательными административными службами и самофинансируемыми государственными службами.

Кроме того, все гражданские служащие в Великобритании подразделяются на промышленных и непромышленных. Первая охватывает гражданских служащих, занятых в производственной сфере. Численность этой категории гражданских служащих сравнительно невелика и на них не действуют льготы, касающихся непромышленных гражданских служащих. Непромышленные гражданские служащие – это основная масса служащих, работающих в министерствах и ведомствах. Они подразделяются на постоянных и временных. К постоянным гражданским служащим относятся лица, зачисленные на гражданскую службу после прохождения отборочного конкурса в штат определенного учреждения на соответствующие должности и имеющие право на пенсию после выхода в отставку по достижению установленного законом возраста. Временные гражданские служащие принимаются на работу по упрощенной процедуре без конкурса на определенный период времени и для выполнения конкретной работы. Порядок предоставления им пенсий иной, чем для постоянных гражданских служащих.

Другим видом классификации гражданских служащих, является деление их на занятых полный и неполный рабочий день. Количество гражданских служащих занятых полный рабочий день имеет тенденцию к сокращению, соответственно, растет число гражданских служащих занятых неполный рабочий день.

По содержанию гражданская служба подразделяется на внутреннюю и внешнюю (дипломатическую). К системе внутренней гражданской службы относятся служащие всех министерств и ведомств, за исключением Министерства иностранных дел и по делам Содружества, а также служащие исполнительных агентств – специализированных органов государственного управления, наделенных значительной самостоятельностью в организационных и финансовых вопросах. В настоящее время в Великобритании действуют более 130 исполнительных агентств, в штате которых числятся около 375 тысяч человек, что составляет 3/4 от общего числа гражданских служащих.

И, наконец, по уровню принимаемых решений гражданские служащие делятся на старших, средних и младших администраторов. К группе старших администраторов относятся гражданские служащие занимающие высшие административные посты, охватываемые так называемой открытой структурой. Она включает семь высших ступеней в иерархии должностей гражданской службы, начиная с должности постоянного секретаря (высшая) и заканчивая руководителем подразделения министерства. Постоянных секретарей назначает Премьер-министр по рекомендации Главы внутренней гражданской службы. Другие назначения в этой группе осуществляются Главой внутренней гражданской службы и должны быть одобрены Премьер-министром. Указанная группа гражданских служащих, за исключением постоянных секретарей, несет ответственность непосредственно перед министром и охватывает не более 1% от общего числа гражданских служащих. Она является унифицированной для всей системы гражданской службы независимо от специфики отдельных министерств или ведомств. Понятие «открытой структуры» означает, что на эти должности могут быть назначены подходящие для этого лица, независимо от имеющегося образования, специализации или предыдущего места работы. К средним и младшим администраторы относятся гражданские служащие, объединенные по профессиональному признаку, являющиеся специалистами однородной или близкой специализации. К ним относятся административная группа (главный исполнитель, старший исполнитель, стажер-администратор, исполнитель, помощник администратора), группа научных работников и технических специалистов (эксперты, статистики, экономисты, инспекторы и т.д.), группа вспомогательного научно-технического персонала.

Общее руководство государственной службой осуществляется Премьер-министром, Кабинетом министров и Парламентом. Руководство гражданской службой входит в обязанности Премьер-министра, который является Министром по делам гражданской службы. На него возложен общий контроль над гражданской службой как институтом, призванным решать важнейшие вопросы государственного управления. Функции руководства гражданской службой реализуются Премьер-министром через Секретаря Кабинета. Последний является высшим гражданским служащим, подотчетным непосредственно Премьер-министру. Он не только руководит аппаратом Кабинета министров, но и возглавляет с 1983 года внутреннюю гражданскую службу и в качестве ее Главы обязан следовать указаниям Премьер-министра.

В определенной мере вопросы руководства гражданской службой возложены на Канцлера Герцогства Ланкастерского, который является министром Кабинета, именуемым «Министром Управления по делам Кабинета» и наделен министерскими полномочиями. В этом качестве он несет ответственность за развитие и совершенствование государственной (гражданской) службы. В частности, в сферу его компетенции входят вопросы совершенствования сферы публичных услуг и реформирования гражданской службы.

Результатом ряда реорганизаций последних лет в системе государственной службы явилось то, что в настоящее время ответственность за руководство государственной, в том числе гражданской, службой возложена на Управление по делам Кабинета. Оно призвано обеспечивать общегосударственное регулирование вопросов государственной службы в целях совершенствования и упрощения системы государственного управления, повышения его эффективности. Управление по делам Кабинета осуществляет и координирует общую политику по вопросам модернизации государственного управления, преследуя три основные цели: 1) с тем, чтобы оно было более доступным и в большей мере удовлетворяющим потребности населения; 2) проведения в жизнь правительственной программы повышения качества публичных услуг; 3) обеспечения стратегических целей развития государственной службы в направлении большей открытости, разносторонности и профессионализма.

Управление по делам Кабинета решает эти задачи в тесном взаимодействии с Казначейством и Управлением по делам Премьер-министра, в котором в 2001 году создан Отдел по вопросам реформы публичных услуг. Эти три органа определяют общие принципы и основные направления развития государственной службы, вопросы ее структуры, организации и финансирования, в то время как повседневный контроль и регулирование конкретных условий гражданской службы возложены на министерства и ведомства.