Местное управление Франции. -36

Франция – страна с давней традицией сильной центральной власти, которая сочетается с деконцентрацией и децентрализацией, то есть перенесением части тяжести государственного управления на периферийные государственные органы и расширением прав местных органов власти. Радикальные реформы местного управления были осуществлены в 80-х годах прошлого века.

Франция обладает довольно сложной административно-территориальной структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают (снизу вверх): коммуна, кантон, округ, департамент и регион. Из этих пяти образований два – кантон и округ – по сути дела не обладают органами общей администрации и, скорее, выступают как территориальные пределы деятельности некоторых специальных административных органов. Кроме них во Франции существует целый ряд других специальных округов – это военные, судебные, школьные и другие округа, границы которых не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц. В современной Франции только коммуны, департаменты и регионы располагают органами самоуправления и служат территориальной основой деятельности самоуправляющихся территориальных коллективов.

Основные административно-территориальные единицы Франции – департамент и коммуна – были созданы еще учредительным собранием в 1790 году. Что касается департаментов, то главным критерием их формирования служила возможность каждого жителя совершить путешествие из любого населенного пункта данного департамента в административный центр и обратно в течение дня. С этим связаны и размеры департаментов во Франции, и их сравнительно большое количество (101 департамент). Коммуны создавались на базе церковных приходов, и поскольку в те времена абсолютное большинство составляли мелкие сельские приходы, это предопределило возникновение большого числа мелких коммун. Однако статус коммун был распространен и на городские центры. Это привело к тому, что во Франции можно встретить вплоть до настоящего времени коммуны, насчитывающие несколько десятков жителей, и коммуны крупных городских центров, которые насчитывают миллионы жителей. потребности социально-экономического развития привели к возникновению таких крупных административно-территориальных единиц как регионы. Их создание в качестве объединения отдельных департаментов начинается в 1961 году. Однако попытка конституционно оформить разделение всей страны на регионы путем вынесения соответствующего законопроекта на референдум в 1969 году не получила поддержки у большинства населения. Несмотря на неодобрение проекта создания регионов на референдуме, уже несколько лет спустя, в 1972 году, был принят закон, придавший регионам статус юридического лица. В то же время вопрос об их статусе как административно-территориальных единиц оставался открытым. И только 2 марта 1982 года, с принятием Закона «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов» регион получил статус территориального коллектива, а вся территория страны была разделена на регионы.

В соответствии с Законом 1982 года были радикально пересмотрены положения, касающиеся административного контроля над органами местного самоуправления. Представители Правительства на местах перестали осуществлять функции местных исполнительных органов, и они перешли к выборным представительным собраниям и создаваемым ими органам. Определенные изменения были внесены также в статус коммун, что затронуло прежде всего правовое положение крупных городских центров (Парижа, Лиона, Марселя). Специальным статусом был наделен остров Корсика, несколько отличающийся по своему этническому составу от остальной территории Франции-метрополии. Вопросы разграничения компетенции между государством и самоуправляющимися коллективами были урегулированы законодательными актами, принятыми в 1983 году. В соответствии с этими актами была значительно расширена сфера компетенции самоуправляющихся коллективов и сформулированы некоторые общие принципы, определяющие, какие именно материальные ресурсы и финансовые средства передаются в ведение органов местного самоуправления. В последующие годы был принят ряд других частных, или специальных законодательных актов, которые уточнили отдельные вопросы разграничения компетенции между государством и самоуправляющимися коллективами.

Региональные территориальные коллективы. Вся территория Французской Республики делится на 27 регионов, каждый из которых является одновременно самоуправляющимся территориальным коллективом. Цели создания регионов и их статус определены Законом от 2 марта 1982 года. В соответствии с этим Законом главным назначением региона является обеспечение социально-экономического, культурного и научного развития, развитие здравоохранения и принятие необходимых мер по обустройству территорий и защите самобытности каждого региона. Практически, именно регион становится той основной территориальной единицей, в рамках которой осуществляются важнейшие социально-экономические программы развития. Регионы обладают собственным бюджетом, разрабатывают собственные планы социально-экономического развития, связанные с обустройством территории и развитием инфраструктуры. Особенно важными полномочиями регион наделяется в таких сферах, как проблема занятости, профессиональной подготовки, жилищного строительства и т.п. Закон 1982 года наделил региональные территориальные коллективы полномочиями по установлению отношений с регионами соседних зарубежных государств. Всю деятельность региона надлежит осуществлять в рамках соответствующего национального законодательства. Она не должна противоречить политике Правительства, не должна наносить ущерб государственному единству и территориальной целостности. С созданием регионов были уточнены и его взаимоотношения с другими территориальными коллективами, - департаментами и коммунами. Закон 1983 года, относящийся к децентрализации, прямо устанавливает, что передача полномочий самоуправляющимся территориальным коллективам в лице коммун, департаментов и регионов «не дает право одному из названных коллективов устанавливать или осуществлять в любой форме опеку по отношению к любому другому коллективу». Тем не менее, в ряде вопросов позиции региона имеют доминирующий характер, особенно если учесть, что именно на уровне региона решаются вопросы предоставления финансовых дотаций другим территориальным коллективам, входящим в состав региона.

Главным представительным органом региона является региональный совет. Первоначально региональные советы избирались путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, включавшими в себя парламентариев от данного региона и представителей генеральных советов департаментов и муниципальных советов коммун. С марта 1986 года члены региональных советов избираются путем всеобщих и прямых выборов. Выборы проводятся по департаментам, число избираемых представителей пропорционально количеству населения, но в любом случае от департамента избирается не менее трех представителей. Применяется пропорциональная система выборов. Каждый департамент образует многомандатный округ. В распределении мест участвуют только те списки, которые набрали не менее 5% голосов избирателей. Применяется принцип наивысшей средней. Мандат члена регионального совета совместим не более чем с одним другим выборным мандатом – депутата, сенатора, муниципального советника, мера и т.п. Региональный совет работает в сессионном порядке, его собрания должны проводиться не реже одного раза в квартал. В период между сессиями регионального совета его функции может частично осуществлять бюро, избираемое членами совета и состоящее из председателя совета и его заместителей. Региональный совет вправе принимать обязательные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению региона.

Функции органа исполнительной власти осуществляет председатель регионального совета. До 1982 года эти функции выполнял назначаемый Правительством чиновник – префект региона. В настоящее время префект, который именуется региональным комиссаром Республики, сохраняет полномочие по контролю за законностью решения регионального совета. Он может на этом основании опротестовать любое решение органов территориального самоуправления, но не пользуется правом их самостоятельной отмены. В случае несогласия с решением территориального коллектива он может обратиться в органы административной юстиции, которые и выносят путем применения судебной процедуры окончательное решение. Тем не менее, влияние регионального комиссара остается весьма значительным. Прежде всего, он выступает в качестве представителя центральной власти в регионе. В его ведении находятся административные службы, являющиеся представительством тех или иных центральных министерств и ведомств. Именно региональный комиссар занимается осуществлением политики Правительства в сфере социально-экономического развития и обустройства соответствующего региона. Региональный комиссар обладает собственными службами управления.

Кроме того, на уровне региона существует еще один орган управления, который отсутствует у других территориальных коллективов – экономический и социальный комитет региона. Получение его заключения в соответствующих областях является обязательным для регионального совета, хотя само заключение обязательной силы не имеет.

Департамент. В рамках департамента действует орган общей администрации в лице префекта, назначаемого Президентом Республики в Совете министров по представлению министра внутренних дел. Официально он именуется комиссаром Республики, однако чаще используется его прежнее наименование.

Департамент образует самоуправляющийся территориальный коллектив, и в результате политики децентрализации в его статусе произошли значительные изменения, - прежде всего, в заметном расширении полномочий. В компетенцию органов департамента переданы такие вопросы, как дорожное строительство и организация транспорта (за исключением городского), ряд вопросов социального обеспечения, организация здравоохранения. Департамент создает и обеспечивает работу местных медицинских и социальных служб. Он в определенной степени отвечает за решение экологических проблем. Действующее законодательство по вопросам распределения компетенции в сфере образования предусматривает, например, что территориальные коллективы трех уровней соответственно занимаются: коммуна – начальным образованием, департамент – колледжами, регион – лицеями. Департамент призван координировать деятельность органов самоуправления коммун. Он, в частности, может создавать публичные агентства, призванные оказывать материальную, финансовую, юридическую и иную помощь органам местного самоуправления в коммунах. Департаменту принадлежит важная прерогатива – распределение финансовых субсидий между коммунами.

Представительный орган департамента именуется генеральным советом, он вправе принимать решения по всем вопросам, отнесенным к ведению департамента. Члены генерального совета (генеральные советники) избираются путем всеобщего прямого и тайного голосования на кантональных выборах (избирательным округом является кантон) по мажоритарной системе в два тура. Генеральные советники избираются сроком на шесть лет, состав совета обновляется наполовину каждые три года.

До проведения реформы местного самоуправления исполнительная власть на уровне департамента была представлена префектом (комиссаром Республики). В настоящее время эти функции переданы председателю генерального совета. В ведении председателя генерального совета находятся все местные административные службы, содержащиеся за счет департаментского бюджета. В ведении префекта департамента остается контроль за законностью решений и действий выборных органов и должностных лиц департамента. Он руководит работой всех местных должностных лиц, управлений и агентств, которые представляют Правительство. Префекту подчинены некоторые службы охраны порядка, а также аппарат самой префектуры. Под началом префекта находятся супрефекты, которые действуют в пределах округов, не обладающих органами самоуправления, и осуществляют опеку в отношении коммун.

Коммуна. Коммуна является базовой административно-территориальной единицей Французской Республики и самоуправляющимся территориальным коллективом со сравнительно широкими полномочиями. Главной особенностью правового статуса коммун заключается в том, что в их пределах никогда не было органа общей администрации в лице назначаемого Правительством чиновника. Функции представителя Правительства в коммуне осуществляет мэр коммуны, который избирается муниципальным советом.

То обстоятельство, что коммуна обладает сравнительно широкими полномочиями в решении местных вопросов, а также самостоятельно решает вопрос о формировании исполнительных органов на местах в определенной мере «компенсируется» сохранением сравнительно жесткого административного контроля за деятельностью органов самоуправления коммуны. Правительство в лице своих представителей на местах – префекта департамента и супрефекта – может приостановить исполнение решений муниципального совета в случае, если находит, что они противоречат законам Французской Республики. Кроме того, действующее законодательство предусматривает возможность досрочного роспуска муниципального совета при соблюдении двух условий, - единственным основанием для досрочного роспуска муниципального совета является его неспособность осуществлять управление местными делами, соответствующее решение должно быть оформлено изданием нормативно-правового акта за подписью Президента Республики.

Представительный орган коммуны – муниципальный совет. Число членов муниципального совета и порядок его избрания в решающей степени зависят от численности населения. В коммунах с населением менее 100 жителей избирается 9 членов муниципального совета, в коммунах с населением от 100 000 до 149 999 жителей – 55 членов муниципального совета, в коммунах от 300 000 жителей – 69 муниципальных советников. Особый статус имеют крупнейшие города Франции: в Париже избирается 163 муниципальных советника, в Марселе – 101, в Лионе – 73. Число членов муниципального совета должно быть обязательно нечетным во избежание возможного разделения голосов поровну, особенно при проведении выборов. Муниципальный совет избирает из своего состава большинством голосов мэра и его заместителей. Срок полномочий муниципальных советов – шесть лет. Советы обновляются полностью.

Муниципальные советники избираются путем всеобщего прямого голосования избирателями, которые внесены в избирательные списки коммун. Ими могут являться, в том числе постоянно проживающие иностранцы и граждане Европейского Союза. Обычно голосование происходит в какой-либо воскресный день в марте, конкретно определяемый декретом Президента Республики. В коммунах с населением менее 3500 человек используется мажоритарная система выборов в два тура. В коммунах с большим числом жителей используется комбинированная избирательная система голосования в два тура, но при сочетании мажоритарной системы с принципом пропорционального представительства. В случае, если выдвинутый список получает в первом туре абсолютное большинство голосов, он практически получает все места в муниципальном совете. Если ни один из списков не соберет необходимого большинства, проводится второй тур голосования, в результате которого места распределяются на основе пропорционального представительства при условии участия в распределении мандатов партий, собравших не менее 5% голосов.

Таким образом, можно констатировать наличие в системе местного самоуправления Французской Республики двух особенностей – во-первых, сложность структуры административно-территориального деления; во-вторых, субсидиарность и децентрализованность в осуществлении управления.