Современное состояние административной юстиции в Российской Федерации

Элементы административной юстиции, возникшие и развивающиеся в 60-80 годы, продолжают существовать и в современной России. Современная юстиция имеет те же признаки, что и в Советский период. В процессе функционирования административной юстиции разрешаются споры между гражданином и субъектом управления (либо органом, либо должностным лицом) о законности действий последнего. Как и ранее, споры разрешаются общими судами, и порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ).

Еще одним важным шагом в развитии административной юстиции стало принятие 27 апреля 1993 года закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в котором были сняты установленные ранее процессуальные ограничения для граждан в процессе подачи жалобы. Гражданину не обязательно было, как раньше, подавать жалобу вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, с принятием нового закона гражданину предоставлялось право обжаловать действия и решения субъектов управления непосредственно в суд, что значительно облегчило гражданину путь к судебной защите. Однако, в некоторых случаях, законодатель устанавливает специальные порядки обжалования, при которых необходим предварительный внесудебный способ обжалования, например: отказ администрации в составлении акта о несчастном случае, отказ в назначении пособия по социальному страхованию, отказ Бюро Технической Инвентаризации в оценке строения, принадлежащего гражданину на праве собственности и т.п. Важно, что в законе указывается факт альтернативной подсудности жалобы, то есть сам гражданин вправе выбрать, куда хочет подать жалобу – в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, либо в суд по месту своего жительства. Исключения составляют дела связанные с судебной тайной, по которым жалоба должна быть подана в Верховный Суд республики входящей в состав РФ, краевой, областной суд, суд автономной области, автономного округа [30, с. 35].

В законе от 27 апреля 1993 года очень конкретно описывались действия и решения органов государства (должностных лиц), подлежащие обжалованию в суд. К ним относятся коллективные и единоличные решения, в результате которых произошли нарушения прав и свобод гражданина, были созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод или были незаконно на гражданина возложены какие-либо обязанности или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. В выше указанном законе подчеркивается, что каждый гражданин может получить, а должностные лица обязаны предоставить ему, возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Исключения составляют те случаи, когда есть установленные федеральным законом ограничения на содержащуюся в этих документах информацию. При этом гражданин вправе обжаловать не только действия и решения государственного служащего, но и предоставление информации, ставшей основанием для принятия решений. На органы и лица, действия которых гражданин обжалует в суд, возложена процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемого решения. В то же время гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемого акта, но он обязан доказать в суде факт нарушения своих прав [41, с. 115].

Органы государственной власти чаще других издают нормативные правовые акты, законодатель счел необходимым сделать предметом обжалования в суд не только индивидуальные, но и нормативные правовые акты. Ранее в истории административной юстиции данный факт не фиксировался, и это являлось нововведением. В этом вопросе Закон от 27 апреля 1993 года подкреплен еще и наличием в Гражданском кодексе РФ статьи 13, в которой прямо указано на возможность обжалования нормативного правового акта. Необходимо отметить, что в самом законе установлены пределы его действия. В соответствии с этими пределами не могут быть обжалованы в суд решения, проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те решения, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Данный закон создает единый механизм судебной защиты для всех граждан России кроме военнослужащих, для которых установлены специальные правила на основе их рода деятельности. По статье 4 рассматриваемого Закона эта категория граждан может обжаловать ущемляющие их права решения органов военного управления и воинских должностных лиц в военном суде. Данное право военнослужащих основано на статье 46 Конституции РФ, а также на статье 2 и 22 российской Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 года. В отношении исключения, приведенного в статье 3 Закона от 27 апреля 1993 года, в части касающейся исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Следует отметить, что анализ статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» позволяет сделать выводы о подсудности определенных дел Конституционному Суду РФ. К таким делам отнесены дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, актов Правительства РФ в случаях возникновения спора о соответствии их Конституции РФ. На основании вышеуказанных фактов в Гражданский Процессуальный кодекс РСФСР (далее ГПК РСФСР) были внесены изменения. В статье 116 ГПК РСФСР указано, что Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела: 1) об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; 2) об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Закон от 27 апреля 1993 года устанавливает предельный срок обращения гражданина с жалобой в суд общей юрисдикции. Этот срок составляет три месяца с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. В особенных случаях данный срок может быть продлен. Цель введения ограничения подачи жалобы заключается в том, чтобы избежать подачи запоздалой жалобы и исключить случаи, когда вопросы, поднятые в ней, уже не актуальны и доказательства утрачены. Принципиально новым в данном законе является положение о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого решения, что дает возможность предотвратить наступление вредных последствий для гражданина, связанных с исполнением обжалуемого решения. В статье 7 закона определяется содержание судебного решения, согласно которому суд признает обжалуемое решение незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет применение к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Таким образом, в законодательстве начинает постепенно происходить уточнение подведомственности судам общей юрисдикции дел, связанных с защитой граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц [37, с. 76].

Соответственно суд представляет собой специальный орган, осуществляющий контроль за законностью, так как он не зависит ни от одной из ветвей власти и наделен конституционными гарантиями такой независимости. Отсутствие у суда, какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, процессуальная регламентация судебного разбирательства, а также иные принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Гражданин и государственный орган (должностное лицо) участвуют в деле в качестве сторон, которые обладают равными правами и обязанностями. Как справедливо отмечено авторами монографии «Сравнительное Конституционное право», суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликтов между отдельными членами общества, между ними и государством, возникших в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом [35, с. 70].

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации сформулировала общие ценностные подходы к охране и защите прав человека. Судебный контроль за деятельностью государственной администрации связан, прежде всего, с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод (статья 45 Конституции РФ), в том числе на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ). В соответствии с частью 2 статьи 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Положения пункта 3 статьи 1 и статьи 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» предусматривают возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых должен быть установлен федеральным конституционным законом. Вместе с тем данный Закон относит к федеральным судам и специализированные суды, которые составляют систему федеральных судов общей юрисдикции, а учреждение их возможно только путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный конституционный закон.

В 1995 году в рамках Министерства Юстиции России была проведена предварительная работа по подготовке проекта закона «Об административной юстиции», что предусматривалось поручениями Президента РФ. Разработка законопроекта была проведена в рамках Министерства Внутренних Дел Российской Федерации, а представленный проект был разослан Министерством Юстиции во все высшие судебные учреждения страны и в другие заинтересованные ведомства. В законопроект вошли разделы об общих положениях, организации административной юстиции, о правах и обязанностях граждан в сфере административной юстиции, об административном производстве в сфере административной юстиции. В соответствии с законопроектом давалось следующее определение административной юстиции – это правовой институт судебной защиты прав и свобод граждан, осуществляемый посредствам административного производства системой судебных учреждений. Административное судопроизводство определялось как порядок возбуждения и рассмотрения в суде дел по жалобам граждан на решения, действия либо бездействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц, как порядок обжалования решений судов. В проекте предлагалось дела такого рода относить к подсудности судов общей юрисдикции и военных судов. Из Конституционного Суда РФ поступил отзыв, в котором подчеркивалось, что специфика административных дел такова, что их разбирательство требует особых организационных форм и особой судейской квалификации и что характеристика административного спора не вписывается в традиционный исковой процесс, и соответственно, поддерживалась идея специализации процесса в рамках общих судов. В отзыве Верховного Суда РФ отмечалась нецелесообразность выделения административных присутствий в суде, так как количество рассматриваемых дел было небольшим. В отзыве Высшего Арбитражного Суда РФ отмечалось, что при определении института и функций административной юстиции следовало бы исходить из понимания административной юстиции как деятельности суда по рассмотрению жалоб на действия органов исполнительной власти, местного самоуправления или должностных лиц, связанные с выполнением ими мер по охране общественного строя, прав и свобод граждан, по охране собственности, прав и законных интересов предприятий. В итоге, отмечая существенные недостатки законопроекта, в частности дублирование норм Закона РФ от 27 апреля 1993 года, исключение из предметов обжалований и решений общественных объединений, а также наличие в законопроекте ряда проблем, упомянутых выше, судебные органы страны сочли необходимым продолжать работу над совершенствованием законодательного регулирования административной юстиции. Однако вплоть до 2000 года серьезных шагов в этом направлении не предпринималось, если не учитывать указания, содержащиеся в президентских программах о разработке Административного и Административно-процессуального кодекса РФ, под которыми практически понимался Кодекс об административных правонарушениях.

Таким образом, рассмотрение дел об административно-правовых спорах так и продолжалось судами общей юрисдикции. В Гражданском Процессуальном Кодексе РСФСР (статьи 231-244) выделено производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений. Это, в частности, жалобы на неправильности в списках избирателей, на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, дела о взыскании недоимки по налогам и другие. В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 3 Федерального Закона «О мировых судьях в РФ» мировой судья рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенных к их компетенции Кодексом РФ об административных правонарушениях. Статья 23.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ регламентирует компетенцию арбитражных судов по решению административных деликтов, с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Согласно Федеральному конституционному закону «Об арбитражных судах в РФ» и Арбитражному процессуальному кодексу, определяется круг деятельности арбитражных судов. Арбитражные суды вправе рассматривать споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (пункт 2 статьи 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Им подсудны также споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом.

В октябре 2000 года было принято новое постановление Пленума Верховного Суда РФ «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов «О федеральных административных судах в Российской Федерации». В контексте данного документа Верховный суд Российской Федерации предлагает создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ. Также предлагалось учредить судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и создать соответствующие коллегии в судах областного уровня. Данная коллегия будет рассматривать в качестве суда первой инстанции такие дела, как об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ. Проверку законности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ. В проекте также предполагается участие при рассмотрении дел мировых судей. Данный законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении. После данных событий никаких более шагов по формированию административной юстиции как таковой больше не произошло.

Подводя итог сказанному, следует заметить, что современное состояние нормативной базы административной юстиции вряд ли можно признать удовлетворительной в связи с её значительной разрозненностью. До сих пор не регламентирована в едином акте процедура рассмотрения административных дел.

ГЛАВА 2. Содержание административной юстиции