Характеристика административной юстиции

Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией. Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ, в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Учеными исследовалась проблема административной юстиции и в царской России, и в советские годы, и в послереволюционный период было опубликовано много статей, авторы которых пытаются исследовать само понятие «административная юстиция», ее черты, правовые особенности и перспективы развития этого института в Российской Федерации. Как уже отмечалось, проблема административной юстиции в процессе своего развития претерпела смену самых противоположенных мнений. В 1925 году «институт административной юстиции является чуждым советскому праву» [28, с. 83]. В 1947 году «в советском праве не может быть административного иска» [10, с. 8] до в 1988 году «нужен административный суд» [19, с. 26]. И в конечном итоге, до убеждения в том, что «юрисдикционный контроль над законностью государственного управления наконец-то выделится из гражданского правосудия, как в структурном, так и в процессуальном смысле и приобретет все надлежащие институционные компоненты» [33, с. 155]. В качестве результативного мнения можно рассматривать мнение В.А. Лебедева: «от идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству» [24, с. 4]. На практическом законотворческом уровне деятельности в области решения задач и проблем административной юстиции большую роль сыграло принятие в первом чтении законопроекта конституционного закона «О федеральных судах в Российской Федерации» в 2000 году.

Административная юстиция в современной России выступает как административно-правовой институт, который включает определенную совокупность правовых норм, принципов и средств, позволяющих частным лицам оспорить неправомерные акты органов исполнительной власти и защитить субъективные права и законные интересы. Административная юстиция предназначена для разрешения споров, возникающих из отношений власти и подчиненности, она функционирует на базе общих и арбитражных судов, осуществляющих административное судопроизводство, и квазисудебные учреждения. В компетенцию общих и арбитражных судов входят вопросы и частного, и публичного права. Им подсудны споры как между частными лицами, так и частных лиц с государственной администрацией. Административная юстиция предполагает разбирательство административных споров по процессуальным правилам. Данные правила установлены Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1993 года, Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации [12, с. 164].

Одно из классических научных определений понятия «административная юстиция» предложил Д.М. Чечет. Он определил, что административная юстиция – «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами – с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров» [43, с. 31]. Однако подробное рассмотрение данного определения дает возможность найти существенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебно-процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, то есть не только судами, но и другими, несудебными инстанциями. Н.Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: «это система внешнего контроля над действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам» [32, с. 84]. Данное определение более полное и отражает целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан. Н.Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает создание целостной системы судов, обособленных от общего судопроизводства необходимым [41, с. 132]. А.К. Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта. Первый из них, материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора). Второй, организационный аспект, обусловленный наличием социальных органов по рассмотрению указанных споров. И последний аспект формальный, то есть наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров [34, с. 53].

В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется своей самой главной чертой – административно-правовым спором. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, то есть в сфере управленческой деятельности. В российском правоведении административный спор как разновидность правового конфликта еще не стал предметом глубоких теоретических исследований. Одна из причин неудовлетворительной разработанности в отечественной литературе проблемы административно-правового спора связаны с отрицанием возможности его существования в советском праве. Лишь в послевоенный период, когда административную юстицию постепенно перестают рассматривать как буржуазный институт и происходит ослабление идеологического ригоризма, вопрос административного спора рассматривается снова. К 70-м годам утверждается мнение, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Этот спор свидетельствует о предположительном или действительно нарушении административными органами субъективных прав граждан или о создании иных помех их осуществления. Он возбуждается в целях устранения этих помех, и защиты субъективных прав, и охраняемых законом интересов. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем не согласии с действиями органов управления, требует признать их незаконными. Разрешение административного спора – способ судебной проверки законности и обоснованности решений административных органов и должностных лиц. В административном споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, что предоставлены другой стороне – гражданину, то есть права и обязанности, выражающиеся в формулировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений. Концептуальными установками правового государства в его основу закладывается равенство власти, гражданина и общества, их правовое равенство перед законом и судом. При этом государство предстает как субъект права, обладающий особыми властными полномочиями, которые ограничены правами других субъектов. В случае неправомерного использования этих полномочий, вызывающего нарушение субъективных прав, между ними возможен спор о праве административном (публичном). Споры о праве не могут быть ни вертикальными, ни горизонтальными, так как это всегда конфликты равноправных сторон. Иное дело, что субъекты административного спора не равны фактически: с одной стороны, орган исполнительной власти или должностное лицо, в распоряжении которых находятся значительные информационные, людские и другие ресурсы, а с другой – гражданин, такими ресурсами не обладающий. Именно это обстоятельство должно в первую очередь предопределять специфику правовых процедур разрешения административного спора. На основании действующего Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, под такими спорами следует понимать споры, возникающие из административно-правовых отношений и иные публично-правовые отношения (налоговые, таможенные, конституционно-правовые и т.д.) [14, с. 289].

Административно-правовой спор представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию. Он возникает между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, с одной стороны, и иными субъектами права, с другой стороны, в связи с нарушение субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества. Содержание административного спора включает три основных элемента: стороны (субъекты), предмет и основания. Одной из сторон в административном споре всегда выступает носитель государственной публичной власти (орган, должностное лицо). Между ним и частным лицом регулятивные административно-правовые отношения складываются на основе власти и подчинения. Сторонами могут выступать и два государственных органа, например, в спорах по вопросам компетенции. Предметом административного спора являются субъективные права и обязанности, относительно которых в связи с принятым административным актом возникли разногласия, а также вопрос о законности самого административного акта. Кроме того, в предмет административного спора могут входить вопросы о нарушении административным актом законных интересов. Основание административного спора - это фактическая сторона правового конфликта, которая обозначает различные по своему правовому действию обстоятельства спорной ситуации.

Административная юстиция обладает еще целым рядом особенных характеристик:

1) административно-правовые споры разрешаются в рамках осуществления правосудия, соответственно административная юстиция – это судебная власть;

2) правовая защита субъективных публичных прав граждан является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц;

3) органы административной юстиции, в известной степени, независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, то есть судебный контроль над работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от деятельности общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса;

4) для административной юстиции характерно существование специальных субъектов правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти;

5) административно-правовые споры (то есть споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам;

6) административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, которые обеспечивают участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, то есть в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах, например, бывших советских республиках, приняты законы об административной судебной процедуре;

7) юридическим результатом административного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

Д.Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц. Сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и прочие. В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления. Автор выделяет также понятия общей и специальной жалобы. Обжалование по общему праву (общая жалоба) регламентировано Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Судебное обжалование на основе специальных норм (специальная жалоба) устанавливается в специальных законодательных актах (например, порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении, статья 267 Кодекса об административных правонарушениях) [12, с. 153].

Весьма интересно понимание административной юстиции как правового средства и одновременно способа разрешения юридических коллизий. Традиционно под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами определенных за ними полномочий. Юридические коллизии препятствуют осуществлению гражданами принадлежащих им прав, свобод и законных интересов, разрушают механизм правовой защиты указанных прав, нарушают юридический режим действия правовых актов управления, мешают достижению эффективности административного нормотворчества. Поэтому административная юстиция, используя содержащийся в ней право-обеспечительный и правовосстановительный юридический потенциал, может способствовать разрешению юридических коллизий. Причем использование административно-юстиционного законодательства может содействовать эффективному использованию и иных способов разрешения юридических коллизий. Например: обеспечение толкования нормативных правовых актов; принятие нового акта; отмена старого акта; внесение изменений, дополнений или уточнений в действующие акты; систематизация законодательства; ведение переговорного процесса; оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики.

Таким образом, административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля над законностью правовых актов управления [39, с. 145].