 |
Глава 2. Эффективность направлений миграционной политики ФРГ
|
|
|
|
Иммиграция является неотъемлемой чертой современной Германии. Постоянно растет доля квалифицированных миграционных потоков в рамках зоны свободного перемещения (ЕС), программ экономического и научно-технического сотрудничества, университетского обмена. При этом социокультурные аспекты миграции вызывают менее однозначную реакцию со стороны принимающего общества ФРГ. Вопросы иммиграции стали тесно связывать с нарушением правопорядка, безработицей и бременем для общества. Особенно проблематичным стал образ мусульманских иммигрантов, который, помимо всего прочего, стал ассоциироваться с нетерпимостью и склонностью к экстремизму.
В целом государственная политика правительства ФРГ различается по отношению к репатриантам (немцам, не имевшим гражданства ФРГ или утратившим немецкое гражданство по тем или иным причинам) и к мигрантам (всем остальным въезжающим на длительное, если не постоянное, жительство). Это система различной степени жёсткости и популизма вызовов обществу, выдаваемые различными политическими силами: «Репатриация (иммиграция) есть и будет, надо терпеть и подстраиваться под это явление»; распределение организационной, финансовой нагрузки и полномочий между различными уровнями власти; по-разному осуществляемая в разные исторические периоды времени, но постоянно проводимая политика интеграции мигрантов (хотя как отдельная законодательная позиция, интеграция была закреплена только в Законе об иммиграции 2005 года). Начиная с 1950 года она предполагает нечто среднее между вариантами компактного поселения и дисперсного размещения. Только в исключительных случаях мигрантов направляют в несвойственный им ранее тип поселения. Вплоть до начала 1990-х годов политика интеграции репатриантов была основана фактически на воссоздании гражданских судеб репатриирующихся немцев (перекройка на новый лад фамилий, отсечение неиспользующихся в Германии отчеств и т.п.), после чего переселенцы практически растворялись в категории «население». Решение многих вопросов передано на уровень земель: значительные полномочия в вопросах «брать - не брать» мигрантов и в каком количестве «брать». Для разных социальных и демографических групп мигрантов действуют разные интеграционные программы, выплачиваемые им пособия направлены строго адресно, с учётом всех собранных о конкретном переселенце фактов, связанных с имущественным и материальным положением его самого и семьи. Натурализация «инородцев» в принципе возможна, хотя и значительно затруднена. Меньшинства признаются, причем государство активно старается интегрировать их в принимающее общество. Мигрантам ненемецкого происхождения обычно предоставляются полные социальные и экономические права, но доступ к полному гражданству лимитируется, требуется знание языка, культуры и истории государства.
|
|
|
Современную государственную иммиграционную политику ФРГ целесообразно изучать в контексте глобализации и европейской интеграции, которые оказывают существенное воздействие на ее разработку и осуществление. Наряду с потоками квалифицированной миграции увеличиваются такие потоки, которые в большей степени регулируются международным правом, чем национальным законодательством. Принятие Конвенции ООН по борьбе с транснациональной организованной преступностью и двух протоколов к ней относительно торговли людьми и незаконных перевозок в 2000 году, подписанных и ратифицированных большинством государств мира, позволило значительно укрепить единую правовую базу, регулирующую законность действий в отношении миграции. В частности, именно заложенные в многосторонних соглашениях принципы уважения целостности семьи и невысылки мигрантов туда, где они могут подвергнуться преследованию, сформировало государственную политику ФРГ в отношении семейной и вынужденной миграции.
|
|
|
ФРГ является ключевым членом Европейского Союза, в котором часть полномочий по управлению миграцией передана на наднациональный уровень. В ведении общеевропейских институтов находятся вопросы регулирования перемещения внутри ЕС и пограничного контроля внешних границ ЕС. Частично согласована политика стран-членов в области убежища через создание общей базы данных с отпечатками пальцев просителей убежища. Вопросы долгосрочной иммиграции и интеграции остаются в ведении национальных государств, однако на общеевропейском уровне были выработаны рекомендации по стандартам интеграционной политики, трудовой и семейной миграции, сотрудничеству с третьими странами и диаспорами в управлении миграцией. Региональное сотрудничество посылающих и принимающих стран позволило повысить статистику задержаний и высылок нелегальных мигрантов во многих крупных пунктах транзита - на южных и восточных границах Евросоюза.
ФРГ, сталкиваясь с большим объемом иммиграции, начинает сочетать диверсифицированный подход к трудовой иммиграции с укреплением границ. С одной стороны, расширяются возможности для въезда квалифицированных специалистов, включая международных студентов, при помощи такого инструмента, как снятие ограничений на количество въезжающих специалистов и облегчение условий для получения ими вида на жительство. Одновременно сокращаются возможности для въезда, долговременного пребывания и поселения низкоквалифицированных мигрантов: их пребывание ставится в строгую зависимость от наличия спроса со стороны работодателя и условий контракта.
Направления миграционной политики Германии можно разделить на два основных - внешнее (собственно иммиграция) и внутреннее (коммунальная политика в отношении иммигрантов).
Германия в целом до сих пор не воспринимает себя как иммиграционную страну, хотя в рамках германского общества образовались многомиллионные сообщества иммигрантов, которые способствовали изменению культурного и этнического состава страны и поставили под вопрос сами основы национальной идентичности.
|
|
|
В начале XXI века власти ФРГ осуществили полную ревизию своей иммиграционной политики. В июле 2004 года был принят Закон об иммиграции, в котором были обозначены два основных принципа иммиграционной политики ФРГ: во-первых, иммигранты, живущие в Германии на законном основании и на постоянной основе, должны быть успешно интегрированы; во-вторых, в интересах экономической и интеграционной политики Германии, необходимо применять прозрачный и активный подход к управлению иммиграцией. Кроме того, Германия стала лидером в Европе по числу двусторонних соглашений с другими европейскими странами о трудовой мобильности. К подобным договорам относятся соглашения о приграничных и сезонных рабочих, стажировках и найме рабочих для выполнения конкретного проекта.
В начале XXI века приоритетной целью государственных властей ФРГ стало повышение управляемости различных миграционных потоков. Задачи миграционного управления включали в себя:
усиление борьбы с любыми видами нарушения миграционного законодательства (будь то незаконное пересечение границ, трудоустройство без разрешения правительства или заключение фиктивных браков);
снижение издержек от иммиграции путем повышения требований к квалификации и материальной обеспеченности въезжающих мигрантов, а также сокращения социальных выплат иммигрантам и просителям убежища, чтобы снизить привлекательность въезда и пребывания для потенциальных мигрантов;
предотвращение социальной дезинтеграции и укрепление гражданской составляющей идентичности в среде иммигрантов и лиц иностранного происхождения за счет повышения требований к знанию языка, истории и гражданского устройства ФРГ.
Для мигрантов, как уже отмечалось, характерна пространственная концентрация: миграция является феноменом крупных городов западной Германии (так, во Франкфурте на Майне доля иностранного населения составляет 27%, в Штутгарте - 24%, в Мюнхене - 23%). В некоторых городских районах доля мигрантов может составлять до 60%. Пространственная концентрация в некоторых случаях приводит к возникновению т.н. «параллельных обществ» со своими системами норм и ценностей. Существуют два проявления концентрации: добровольной («этнические колонии») и вынужденной («гетто»).
|
|
|
Жизненные ситуации мигрантов в Германии в настоящий момент нельзя охарактеризовать однозначно. С одной стороны, многие семьи мигрантов экономически интегрировались, многих из них можно отнести к среднему классу, улучшаются успехи молодежи иностранного происхождения в образовании, потребительский и экономический потенциал мигрантов значителен и является важным фактором для локальной экономики и коммунальной финансовой системы.
Как уже отмечалось, на уровне государственной политики этноцентристский взгляд на членство в нации начал постепенно корректироваться в 1990-е гг. с введением ограничений иммиграции этнических немцев, которые включали такие меры, как выплаты пособий и компенсаций немецким сообществам в странах проживания и введение миграционных квот. В условиях нарастающего экономического кризиса и роста безработицы в начале 1990-х гг., особенно в связи с объединением Германии, квотирование было необходимой защитной мерой против массовой волны этнических немцев, хлынувших в Германию после падения коммунистического блока и распада СССР. Однако важную роль сыграло и то, что, несмотря на наличие привилегий, призванных способствовать интеграции этнических немцев в общество, они по-прежнему сталкивались с большими трудностями на рынке труда, в основном, вследствие слабого знания немецкого языка. Данная категория населения была занята, в основном, низкоквалифицированным и малооплачиваемым трудом, что вместо социокультурной адаптации вело к социальной маргинализации. Напротив, трудовые иммигранты, которые сохраняли юридический статус иностранцев и другую культурную идентичность, быстрее и легче интегрировались на рынке труда и в социальную систему принимающего общества.
Примечательно, как показывают наблюдения, иностранные иммигранты часто оказываются более склонными к индивидуальной предпринимательской деятельности, чем местное немецкое населения. Самостоятельный бизнес является для многих иммигрантов как средством повысить свой статус на рынке труда, так и своего рода компенсацией отсутствия реальной возможности сделать карьеру в более престижных, но закрытых для них областях, например, в образовании и в органах государственной власти. При этом, турецкие «бизнес-иммигранты» в меньшей степени стремятся получить немецкое гражданство, чем их соотечественники - наемные рабочие. Дело в том, что поскольку двойное гражданство в Германии не признается законом, за исключением редких случаев, то иммигранты вынуждены выбирать. С точки зрения экономической прибыли, хозяину магазина с турецкими корнями выгодно придерживаться такой бизнес-стратегии, которая позволяла бы ему идентифицировать себя с немецким обществом в целом и одновременно оставаться в своей социокультурной среде (таблица 1).
|
|
|
Таблица 1 - Немецкие и иностранные индивидуальные предприниматели (ИП) в сравнительной перспективе (данные 2007 г.)
| ИП Зап. Германии | ИП Вост. Германии | ИП-мигранты (не из Турции) | ИП-мигранты (из Турции) |
| Еженедельный доход (в среднем) | |||
| 958? | 594? | 1.009? | 1.082? |
| Рабочая неделя(в среднем) | |||
| 51 ч. | 52 ч. | 52 ч. | 53 ч. |
| Возраст бизнеса(в среднем) | |||
| 11 лет | нет данных | 9 лет | 7 лет |
| Возраст ИП (в среднем) | |||
| 44 года | 43 года | 43 года | 37 лет |
| Время с момента въезда в страну (в среднем) | |||
| 30 лет | 23 года | ||
| Состоят в браке | |||
| 67% | 76% | 73% | 80% |
| Имеют немецкое гражданство | |||
| 100% | 100% | 57% | 16% |
С другой стороны, десятилетия миграции не изменили того положения, что большая часть мигрантов и их детей не только с политической и правовой точки зрения, но и с социально-экономической, остались гражданами «второго сорта». Вместе с неблагополучным немецким меньшинством они образуют изолированные группы в немецком обществе благосостояния.
При осуществлении коммунальной миграционной политики среди ее направлений выделяют, прежде всего:
первичное сопровождение (языковые курсы, сопровождение при посещении административных учреждений, и др.);
жилищная политика, политика на рынке труда и в сфере образования.
Большое значение в качестве предпосылки для интеграции придается участию мигрантов в общественной жизни, что выражается во многих городах в создании таких институтов как советы, уполномоченные по делам иностранцев, в поощрении добровольных объединений и союзов мигрантов.
Фактическая интеграционная деятельность в ФРГ началась с 1978 г., когда было принято решение о создании Офиса комиссара по продвижению интеграции иммигрантов и их семей. Однако до 1988 года правительство отрицало существование проблемы интеграции иммигрантов как таковой. Вступивший в силу в 2005 году новый закон обязывает всех иммигрантов, имеющих право на постоянное проживание, в обязательном порядке пройти интеграционные курсы. Для немецкой миграционной политики характерно делегирование общественной ответственности по социальному обеспечению иммигрантов негосударственным социальным агентствам.
Основной отличительной чертой современной немецкой интеграционной модели является открытость для иммигрантов основных социальных институтов (рынок труда, образовательные системы, размещение), включение их в государственную социальную защиту и социально-политическую систему с одновременной символической исключенностью в политическом смысле. Эффект включения в государственную социальную систему нивелировался недостаточностью правового поля для легальной интеграции - до 1999 года натурализационное законодательство было очень жестким. Включение в систему государственной социальной защиты без получения гражданства повлияло на то, что в немецкой модели у иммигрантов практически полностью отсутствовала идентификационная интеграция. В 2000 году был принят новый закон о гражданстве, который применяли по отношению к детям иностранцев, родившихся на территории Германии, по принципу «права почвы». Эта реформа относительно немецкого гражданства показала важность натурализации как шага на пути к успешной интеграции.
Эффективность миграционной политики можно отследить и по структуре занятости различных групп (сравним выходцев из стран Ближнего Востока и Восточной Европы) в таблице 2.
Таблица 2 - Квалификационные группы (в %) по этносам, данные на середину 2010 г.
| Квалификационные группы | Выходцы из стран Ближнего Востока | Выходцы из стран Восточной Европы | Немцы |
| Неквалифицированные рабочие | 38 | 17 | 5 |
| Рабочие среднего уровня квалификации | 41 | 39 | 12 |
| Квалифицированные рабочие | 14 | 30 | 17 |
| Работники умственного труда низшего звена | 4 | 5 | 10 |
| Работники умственного труда среднего и высшего звена | 1 | 3 | 33 |
| Государственные служащие | - | - | 12 |
| Работающие не по найму | 2 | 6 | 11 |
Обосновавшись в Германии, иностранцы, естественно, стремятся устроиться как можно лучше. Они ищут более привлекательную для себя работу. Определенные группы иммигрантов (турки, евреи, вьетнамцы) начинают активно заниматься частным предпринимательством, в первую очередь, в сфере розничной торговли и ресторанного бизнеса. Природные способности этих категорий иностранцев к указанным видам деятельности позволили им достаточно быстро завоевать широкий сектор на рынке. Рост конкуренции, тем более, достаточно успешной, противоречит интересам немцев, занимающихся мелкой торговлей.
При этом интеграционная политика для бывших немецких переселенцев и иммигрантов сильно различается. Первые всегда воспринимались как немцы, вернувшиеся домой после долгого отсутствия. Для остальных категорий иностранцев интеграционная политика стала разрабатываться слишком поздно. В результате, официальная немецкая концепция интеграции приводит к ассимиляции. С другой стороны, ФРГ признает религиозную принадлежность своих подданных и иностранных граждан, находящихся на территории Германии и, несмотря на светский характер государства, поддерживает сохранение и реализацию религиозной идентичности.
Рис. 6 - Показатели социальных проблем мигрантов в ФРГ (данные на начало 2008 года) в сравнении с общими показателями социальных проблем
В миграционной политике ФРГ в том виде, в котором она начала складываться с начала XXI века, можно проследить три основные тенденции:
) на первое место стали выходить вопросы обеспечения безопасности;
) политика стала более утилитарной и ориентированной на извлечение экономической выгоды;
) данные изменения произошли за счет сокращения социальной поддержки мигрантов и в ущерб правовому измерению миграционной политики.
Последнюю тенденцию наглядно отражает рис.7. По итогам 2007 года уровень преступности среди мигрантов составлял 5,4 %, что в два раза выше аналогичного показателя у коренного населения. При этом среди молодежи в возрасте 14-17 лет этот показатель достиг 12 процентов против 7,8 % среди людей того же возраста из общего числа проживающих в Германии. Уровень безработицы по итогам 2007 года в целом составил 10,1 %, а среди мигрантов он равнялся 20,3 % (в 2004 - 17,8 %, то есть он увеличился после ужесточения законодательства о миграции в 2005 году). Среди приезжих значительно больше бедных, чем среди немцев. Если в среднем по стране пособие по социальной помощи в 2007 году получали 9,5 %, то среди мигрантов - 20,3 % (вместо 19,4 % в 2004 году).
Однако с принятием законодательных изменений 2005 года есть и положительная тенденция. Она касается получения мигрантами среднего образования. Если до принятия закона - в 2004 году школы покинули, не получив аттестата, 17,5 % приезжих, то в 2007 году их число снизилось до 16 %. Для сравнения - в среднем по стране в 2007 году бросили школу 7,3 % учеников. Выдвигается предложение ввести бесплатное посещение детьми мигрантов детских садов. Так, эксперимент в федеральной земле Саар показал, что если предоставляется такая возможность, почти все иммигранты отдают своих детей в детские сады. Это позволяет им быстрее выучить немецкий язык и в дальнейшем получить образование.
миграционный политика германия
|
|
|
