 |
О российском законодательстве в сфере туризма и перспективах его развития
|
|
|
|
В настоящее время одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма является разработка современного, всеобъемлющего, целостного законодательства, с учетом норм международного права.
Сегодня в Российской Федерации отношения сторон в туризме регулируются федеральными законами "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (от 24.11.1996 N132-ФЗ, с изменениями от 10.01 2003 N15-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ) и "О защите прав потребителей" (в ред. от 09.01.1996 N2-ФЗ, от 17.12.1999 N212-ФЗ, от 30.12.2001 N196-ФЗ), а также рядом иных законодательных актов. Важное значение для формирования отечественной туристической индустрии имела Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренная распоряжением Правительства России от 11 июля 2002 г. N954-р.
Эти правовые акты, легализовав отношения в сфере туризма, юридически оформили новую отрасль российской экономики.
Вместе с тем, изменение социально-экономических условий в стране, а также анализ правоприменительной практики действующего законодательства показывают необходимость его изменения и дополнения в соответствии с реалиями сегодняшнего дня.
Так, согласно экспертной оценке, ряд положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в РФ" противоречит Гражданскому кодексу РФ, ущемляет права туристов как потребителей, не обеспечивает их безопасности и безопасности их имущества, приводит к значительному увеличению числа правовых конфликтов, споров в судах.
По данным Государственной Думы, достаточно высока доля нарушений при оказании туристических услуг, 38% из них составляют нарушения, связанные с предоставлением недостоверной информации о путешествии, либо ее полное отсутствие; 21% занимают нарушения, связанные с предоставлением некачественных услуг (несоответствие гостиниц и предоставляемых ими услуг объявленной категории, некачественное питание, нарушение программы путешествий, в том числе проведение меньшего количества экскурсий, чем предусмотрено договором). Каждое седьмое нарушение допускается при оформлении договоров на оказание туруслуг, причем турфирмы стремятся ограничить свою ответственность перед туристом.
|
|
|
К числу основных правовых проблем в сфере туризма следует отнести:
1. Отсутствие четкого разграничения полномочий в сфере государственного регулирования туризма между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
2. Недостаточную гражданско-правовую защиту прав и интересов туристов из-за отсутствия в законодательстве подробных положений о порядке заключения, исполнения и прекращения договора оказания услуг по туристскому обслуживанию, о правах и обязанностях сторон по договору, а также об ответственности за нарушение его условий туристскими организациями и туристами.
3. Несоответствие отдельных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" современному законодательству, направленному на создание условий для присоединения России к Всемирной торговой организации.
4. Отсутствие механизма финансового обеспечения ответственности туристских организаций (финансовых гарантий).
5. Отсутствие на федеральном уровне законоположений, устанавливающих правила деятельности предпринимателей в сфере клубного отдыха (таймшера), гостиничной и экскурсионной деятельности.
6. Недостаточный уровень государственной поддержки и протекционизма в сфере госрегулирования внутреннего (социального) и въездного туризма (отсутствие льгот по НДС, налогу на прибыль, налогу на имущество, отсутствие льгот для инвесторов, вкладывающих средства в строительство гостиниц и иных предприятий туристской индустрии на территории Российской Федерации; отсутствие механизма субсидирования субъектов туристской индустрии, предоставляющих услуги в области социального туризма (для социально-незащищенных слоев населения и т. д.).
|
|
|
7. Отсутствие правовых основ саморегулирования в сфере туристской деятельности.
8. Отсутствие механизмов защиты национального туристского рынка, в том числе защиты интересов российских туроператоров и турагентов, экскурсоводов, гидов-переводчиков при вступлении в ВТО.
Решение указанных проблем, устранение отмеченных противоречий и правовых лакун потребует в перспективе внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" или принятия нового федерального закона "О туризме в Российской Федерации"; разработки и принятия закона об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыха; внесения изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Кроме того, необходимо приведение понятийного аппарата, а также иных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (туристская деятельность, туроператорская деятельность, турагентская деятельность, туристская услуга и др.), в соответствие с нормами о международной торговле услугами (в т.ч., ст. 33-35, 37-39 и др.) Федерального закона от 8 декабря 2003 г N164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", в соответствие с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г.N184-ФЗ "О техническом регулировании", а также с требованиями Всемирной торговой организации и законодательством Европейского Союза.
Следует заметить, что на протяжении последних лет велась активная разработка целого ряда законопроектов, направленных на регулирование правоотношений в области туризма. В частности, депутатами Государственной Думы были подготовлены и внесены такие законопроекты как: "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (N 90053175-3); "Об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыха" (N 96466-3); "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации" (N377260-3). В настоящее время они находятся на рассмотрении в Государственной Думе.
|
|
|
В Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации был подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".
Данный законопроект был призван урегулировать правоотношения, возникающие в связи с осуществлением туристской деятельности; предоставлением услуг по удовлетворению потребностей туриста в путешествии; а также, в связи с созданием саморегулируемых организаций туроператоров, турагентов и утверждением стандартов туристской деятельности.
В законопроекте были даны определения основным понятиям, применяемым для целей предлагаемого законодательного акта. Некоторые из них определялись в законодательстве впервые: туристская услуга, экскурсовод, экскурсионная услуга, экскурсант, формирование туристского продукта, реализация туристского продукта, договор на оказание туристских услуг. Необходимо особо отметить попытку введения в законодательный оборот определения термина "клубный отдых" или "таймшер", сделанную в законопроекте.
Основной целью проекта федерального закона было заявлено формирование в Российской Федерации саморегулируемой системы организации деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по оказанию туристических услуг потребителю. То есть практически это означало бы передачу регулирующих функций в отрасли от государства - туристскому профессиональному сообществу.
Для этого предполагалось разработать и утвердить национальные и внутренние стандарты - единые требования к порядку осуществления туристской деятельности, сформировать Единый государственный реестр саморегулируемых организаций в сфере туризма, Совет по туристской деятельности, а также утвердить кодекс профессиональной этики туроператоров и турагентов.
|
|
|
Важно подчеркнуть, что рассматриваемым проектом федерального закона предусматривалась отмена лицензирования туроператорской и турагентской деятельностив Российской Федерации. Согласно позиции Минэкномразвития России, исключение туристских услуг из перечня видов лицензируемой деятельности соответствует общему курсу на дебюрократизацию экономической деятельности, позволит сократить давление на бизнес и снизить количество административных барьеров перед предпринимателями. Кроме того, по мнению разработчиков законопроекта, лицензирование в туристической сфере не является препятствием для недобросовестных деятелей рынка, не предотвращает форс-мажорных обстоятельств и, вместе с тем, провоцирует коррупцию, создает неравные условия для конкуренции.[1]
Рассматриваемый проект федерального закона предусматривал введение определенных финансовых гарантий для клиентов в сфере турбизнеса. В частности, сумма финансовых гарантий определялась в размере 3 миллионов рублей, предусматривалось создание компенсационного фонда саморегулируемой организацией, а также страхование гражданской ответственности турфирм и наличие у них банковских гарантий и депозитов.
Предложенные законопроектом изменения получили неоднозначную оценку в профессиональном туристском сообществе. Многие представители туристского бизнеса не только не считают рынок излишне "зарегулированным", но и настаивают на усилении контроля со стороны государства.
Так, по мнению крупнейшей общественной организации в туристской сфере - Российского союза туриндустрии (РСТ), туристический рынок нуждается не в отмене, а в развитии лицензирования. Свою позицию РСТ обосновывает тем, что одна из особенностей экономических отношений в сфере туризма, как и в сфере финансовых услуг, заключается в существовании исключительно высоких потребительских рисков. Услуги, реализуемые турфирмами населению, часто оказываются за рубежом и предоплачиваются полностью. Не случайно именно в сфере туризма нередки случаи массовых нарушений прав потребителей. Необходимо создавать механизмы финансовых гарантий для потребителей туристских услуг.
РСТ ссылается на имеющийся позитивный опыт стран с развитой туриндустрией. В таких государствах как Великобритания, Япония, Израиль, Китай, Италия, Турция, Египет приняты исключительно жесткие системы лицензирования туристической деятельности. Действует и специальная директива Европейского Сообщества "О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все" от 13 июня 1990 года N 90/314/ЕЕС, которая предусматривает необходимость представления "гарантий, позволяющих в случае неплатежеспособности или банкротства обеспечить возврат потребителю уплаченных им сумм и возвращение его на родину" (ст. 7), для чего "государства - члены Общего рынка могут принимать или поддерживать в силе самые строгие распоряжения в целях защиты потребителя" (ст.8).
|
|
|
Кроме того, участники российского туристического рынка сомневаются в том, что профессиональное сообщество сможет взять на себя регулирующие функции в отрасли. По их утверждению, функции профессиональных ассоциаций (в том числе РСТ) заключаются, прежде всего, в отстаивании интересов отрасли. Союз может лишь давать рекомендации и участвовать в создании законодательства в области туризма. Если РСТ станет контролирующим органом, то он не сможет еще и отстаивать интересы туриндустрии.
На прошедшем 13 февраля 2004 года расширенном заседании Комитета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по предпринимательству в сфере туризма было принято решение, согласно которому законопроект, разработанный в Минэконоразвития России, требует серьезной доработки и в предложенном варианте одобрен быть не может. Участники заседания отмечали необходимость доработки статей, касающихся создания эффективного механизма государственного регулирования туристического бизнеса в стране, в том числе, введения института финансовых гарантий возмещения убытков в случае неисполнения обязательств туроператорами перед туристами. Было решено считать нецелесообразным внесение в законопроект положений о саморегулируемых организациях в туриндустрии, в связи с отсутствием объективных предпосылок для их создания.
23 июля 2004 года в г. Генеджик состоялось заседание президиума Государственного Совета N38 "О развитии туризма и курортно-рекреационного комплекса". По итогам состоявшегося заседания Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение о разработке предложений по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", предусматривающих приведение его в соответствие с действующим федеральным законодательством.
Кроме того, Президент России поручил: разработать и реализовать комплекс мероприятий, направленных на сохранение потенциала санаторно-курортной сферы и формирование системы современных курортных комплексов, повышение эффективности землепользования и управления собственностью, развитие инфраструктуры курортов, формирование индустрии курортного дела; разработать меры, направленные на поддержку въездного и внутреннего туризма, стимулирование работодателей, расходующих средства на санаторно-курортное лечение работников на территории Российской Федерации.
В конце 2004 года с инициативой внесения поправок в законодательство, регулирующее выезд и въезд из Российской Федерации выступил Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (о регулировании вопросов въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также об уточнении правовых норм о порядке их пребывания в Российской Федерации и выезда из России) (N111764-4) был внесен в Государственную Думу и принят в первом чтении 12 января 2005 года. 14 апреля ответственным Комитетом Государственной Думы было принято решение рекомендовать палате принять законопроект во втором чтении.
В законопроекте в частности предлагается отменить норму, предусматривающую безвизовый въезд и пребывание в России в течение 72-х часов пассажиров круизных судов из ряда государств. Автор законопроекта, председатель указанного комитета Госдумы В.Н. Плигин мотивировал это тем, что появление в 2003 году, в Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" новой статьи 25.11, регламентирующей порядок безвизового пребывания в Российской Федерации пассажиров круизных судов, - по информации Министерства иностранных дел Российской Федерации, - не привело к аналогичным действиям со стороны ряда государств Европы и США, традиционно являющихся объектом туристического интереса со стороны наших соотечественников.
Некоторые из этих стран продолжают проводить жесткую политику в отношении временной миграции на их территорию граждан Российской Федерации (в том числе, и в отношении наших сограждан, въезжающих в эти страны в целях туризма). Введение безвизового режима въезда в Россию для иностранных участников морских круизов, к сожалению, не принесло ожидаемого эффекта относительно значительного увеличения посещаемости нашей страны иностранными туристами, указал В.Н. Плигин. В этой связи законодательное закрепление принципа взаимности касательно участников подобных круизов позволило бы не только установить его применительно к обозначенной конкретной ситуации, но и отвечало бы критериям справедливости.
Соответствующие изменения к статье 25.11 подготовлены в виде уточнения действующей редакции данной статьи и ее дополнения новой частью второй, в соответствии с которой льготные условия въезда и пребывания иностранных пассажиров круизных судов в нашей стране не будут применяться в отношении иностранных граждан государств, установивших менее льготные условия въезда и пребывания на их территории для граждан России.
Вместе с тем, по мнению оппонентов данного законопроекта, для России заходы иностранных пассажирских судов и возможность туристов провести трое суток в портовом городе без оформления визы имеют чрезвычайно большое значение. Так, Российский союз туриндустрии, обобщив предложения, управления внешнеэкономических связей и туризма администрации Камчатской области, Комитета по туризму Приморского края, туроператоров Краснодарского края, направил письмо на имя Председателя Государственной Думы Б.В. Грызлова, в котором отметил, что принятие указанных поправок приведет к глубокому кризису въездного круизного туризма в России, который в последние годы начал активно развиваться. В частности, Санкт-Петербург в 2004 году принял, включая паромные рейсы, 580 судов с 350 тыс. пассажиров. Прямой суммарный оборот услуг по приему морских пассажирских судов в городе составил около $60 млн. На Камчатке этот показатель уже составил около $1,5 млн. Причем, если в 2004 г. в Петропавловске-Камчатском было 8 круизных судозаходов с 5 тыс. пассажирами на борту, то на 2005 г. заявлено уже 12 заходов с 8 тыс. пассажирами. Из года в год увеличивается число круизных судозаходов в порты Сочи, Владивостока, Сахалинской, Магаданской областей, Чукотского и Корякского автономных округов. Для многих регионов прием зарубежных круизов особенно важен, поскольку местная гостиничная база еще не способна принимать такое количество иностранных туристов. А прибытие их с размещением на борту круизных лайнеров стимулирует интерес к региону на мировом туристском рынке и приток инвестиций для развития местной индустрии гостеприимства. В условиях, когда большинство соседних государств - Республика Корея, Монголия, Киргизия, Казахстан, Украина, страны Балтии, идут по пути либерализации режима въезда для туристов из экономически развитых стран, принятие данной поправки будет воспринято за рубежом как бессмысленный демарш и надолго подорвет конкурентоспособность отечественного въездного круизного турпродукта, утверждается в обращении РСТ. Кроме того, по мнению экспертов РСТ, в случае принятия данной поправки, финансовые потери для России в общей сложности могут составить более T 200 млн. в год. В настоящее время законопроект проходит процедуру рассмотрения в Государственной Думе. Следует заметить, что профильный Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму принял решение не поддерживать данный законопроект в представленной редакции. По мнению Комитета, законопроект содержит ряд положений, подлежащих исключению или существенной переработке.
Согласно сообщению председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму В.Г. Драганова, сделанному в декабре 2004 года, планируется разработать и внести в российское законодательство о туризме ряд поправок. Необходимость разработки и внесения подобных изменений в законодательство обусловлена ситуацией, сложившейся на туристическом рынке в связи с декабрьским цунами в Юго-Восточной Азии. Данная ситуация выявила "ряд организационных, финансовых и правовых проблем, связанных с туристской деятельностью" в России.
Планируется создать систему обязательного страхования рисков из-за чрезвычайных ситуаций и террактов и аналог агентства по страхованию частных вкладов в банках - компенсационный фонд. Каждая компания будет обязана отчислять туда процент от оборота, размер которого, будет определен после консультаций с туроператорами. Контролировать данный процесс должна саморегулируемая организация. Кроме того, компании будут обязаны предлагать туристам страховку и на случай форс-мажорных обстоятельств. Гражданам дадут возможность отказаться от поездки с возвратом заплаченной за нее суммы, если возникнут "обстоятельства, угрожающие безопасности их жизни и здоровью, или опасности причинения вреда их имуществу".
Вместе с тем, по мнению туроператоров эти предложения трудно реализуемы на практике, так как в нынешних условиях бизнеса практически невозможно посчитать оборот российских турфирм. Например, в России до сих пор нет статистики даже по количеству проданных путевок - аналитики исходят из собственных данных компаний. Если же ввести подобный учет, мелкие компании будут сознательно занижать оборот и обеспечат появление черного рынка туруслуг, а крупным турфирмам придется за них платить. Туроператоры предлагают создать государственный страховой фонд, куда туристические компании обязаны были бы отчислять деньги, - такая практика существует в ряде западных стран.
Кроме того, российские туроператоры считают невозможным осуществление выплат стоимости путевок т.н. "отказникам". По их мнению, турфирмы - такие же жертвы форс-мажорных обстоятельств, как и простые граждане и могут вернуть клиентам только ту часть стоимости, которая возвращена им самим отелями и авиаперевозчиками.
|
|
|
